六纠纷解决机制之重构

纠纷解决机制之重构（六）

五、法院外纠纷解决机制之重构：行政裁决

一、行政裁决之现状

就行政裁决的现状而言，除司法部1990年颁发的《民间纠纷调处办法》赋予乡镇政府对各类民间纠纷以裁决权外，国家还通过法律和行政法规赋予地方政府和有关部门对行政工作中涉及的民事纠纷进行裁决或调解。据统计，1994年6月底前，我国共有14部法律、82个行政法规和190个地方性法规对行政仲裁——实质为行政裁决——问题作了规定。行政仲裁的围极其广泛，门类齐全，包括经济合同纠纷仲裁、技术合同纠纷仲裁、劳动争议纠纷仲裁、消费纠纷仲裁、价格争议仲裁、著作权纠纷仲裁、房地产纠纷仲裁、房屋拆迁纠纷仲裁、工业产品质量纠纷仲裁、新闻纠纷仲裁、土地权属争议仲裁、农业承包合同纠纷仲裁、国际经济贸易仲裁、海事仲裁等。

仲裁法生效后，除劳动仲裁一枝独秀外，其它行政仲裁归于沉寂。行政性的仲裁机构虽被撤销，人员被合并，但因为实际的需要，某些部门的行政裁决权依然保留。王光辉1998年对我国的行政裁决制度研究表明，政府机构大规模改革后，我国的40个部、委、行、署中享有行政裁决权的仍有17个，裁决的纠纷涉及到缔约纠纷、侵权纠纷、权属纠纷、事故责任等。亦即，这些机构仍行使裁决权，但不再以仲裁的形式进行。据王光辉研究，这种行政裁决模式中存在的主要问题就是行政裁决的非规化——包括组织方面的非规化和程序上的非规化。[76]

近几年来，因为实际工作的需要以及程序正义理念的灌输，行政机关以仲裁模式解决纠纷做法东山再起，许多地方自发地比照法院的开庭审理模式或仲裁模式裁决纠纷，行政仲裁机制有卷土重来之势。如有些地方交通管理部门在处理交通事故纠纷过程中，以听证会的形式对纠纷进行处理，听证会基本上比照法院开庭的形式进行;某些地方的消费者协会以仲裁庭的形式裁决消费者权益争议。

如前所言，当初取消行政仲裁的主要基于三个理由：其一，行政仲裁机关与行政机关职能和职权不分，导致仲裁机构以行政权迫使当事人就，伤害仲裁之自愿性;其二，一些部委自行颁布的行政性规章中自我赋权，赋予行政仲裁机构“最终裁决权”，试图摆脱法院之监督;其三，行政仲裁的程序不规和不公正。无独有偶，这些问题在英国行政裁决制度发展史上也出现过。历史上，英国普通法院与议会之间就法院对裁判所的监督问题曾有一番较量。国会为阻止法院对裁判所进行干预，在数项立法中订立明确的排斥法院审查的条款。例如，国会的一项立法规定，医疗问题须由医务人员判决，而且他们的判决应当是“终审的”。对此，英国著名法官丹宁勋爵领导的法官们在一系列判决中，与议会进行了坚决的抗争。在可能的时候，法官们以巧妙的解释技巧绕开议会的立法。然而在一起案件中，法令说：“郡法院法官的判决书和命令状，或提交到郡法院或在郡法院候审的任何诉讼均不得以上诉、动议、调卷令或其它手段移至其他任何法院。”在走投无路之时，作为高等法院的上诉法官，丹宁铿锵有力地判道：“高等法院有权而且必须有权通过司法审查来管理下级法院和裁判所审案工作。当它们违背法律时，高等法院应该有权纠正，不仅是为本案中的申诉人伸正义，而且也是为了确保所有法院和裁判所面临同样的法律问题时做出同样的判决。公民在法律问题上的权利要取决于由哪位法官审案，或者取决于向哪一法庭申诉，这是令人不能容忍的。正确行事方法是这样裁定：任何法庭或裁判所均无权在与案件判决有关法律上犯错误。倘若它犯有这类错误，那么它即是越权，可以用调卷令纠正它的错误。……根据这些理由，我认为可用调卷令撤销郡法院法官的裁定，尽管法令规定其为‘终审的和带有结论性的’”。”在另一起类似案件中，丹宁宣称：“如果裁判所可以不受法院的制约，自由超越它们的权限，那么法制也就不存在了。”就这样，丹宁们成功了捍卫了法院对法律问题的最终判断权。丹宁的判决实质上确立了法院与法院纠纷解决机构之间关系的一个原则，即对于任何法律上争议，法院都有最终的审查权，这并不仅仅是为了维护个案的正义，更主要的是保证法律解释、实施的统一。目前，在英国，当事人应当有权就一个法律问题从裁判所向高等法院提出上诉这一原则已被人们普遍接受。[77]

与我国当初行政仲裁不能独立于行政一样，历史上，英国行政裁判所的独立性也曾受到人们指责，为此1958年的《裁判所和调查法》设置了一系制度以保障行政裁判所的独立性，如设立独立的行政裁判所

委员会对裁判所进行监督，裁判所成员或与之相关的核心人员非经枢密院同意，不得予以解职等。[78]为了解决行政裁判所的混乱和非规性问题，1958年后，英国对其行政裁判所进行了撤并和改组，并就程序进行了规。[79]

英国裁判所制度演变的历史清楚地表明，我国仲裁法实施前，行政仲裁机制运行中出现的一系列问题在英国行政裁判所发展历史上都曾发生过，属于“发展中问题”。对此，英国对策是就事论事，逐项解决，而不象我国，不会青红皂白，简单化地一概取消了事。

行政裁决纠纷的必要性已如前言，西方国家的行政裁决制度前文中已有介绍，我国现行仲裁机制运行状况也有数据说明，为此笔者认为，从纠纷解决制度的总体构造上而言，国家对于行政裁决纠纷制度应当预以扶持、发展和规，可行的办法是比照英国的做法，设立行政裁判所，以解决行政权力运作过程中所涉及的大量行政的和民事的纠纷。

就行政性争议的解决而言，我国主要依赖于行政复议制度来解决行政纠纷，这也是大陆法系国家通行的做法。从法律发展的渊源上来看，大陆法系的行政救济制度均系仿效法国的制度设计。法国在历史上基于三权分立的理念，对于行政性争议禁止普通法院受理，随着历史的发展，行政系统的这套救济制度发生了二点重要变化：一、行政法官与行政机关保持独立;二、行政救济程序向司法程序转化。两方面共同发展的结果是行政法院的设立。德国的行政救济制度经历了同样的历史。日本以及我国也出现同样的趋势——行政救济司法化，在行政复议程序中引入了诉讼程序规则。以我国为例，其行政诉愿程序中增设诉愿参加制度，准许与诉愿利益相关的其他人员申请参加或由法院通知参加诉愿程序;在诉愿程序中明确规定诉愿人有进行言词述的权利;诉愿人有权请求阅览卷宗，这些程序皆出于对司法程序之模仿。[80]行政复议程序的司法化以及行政复议机关与行政机关保护相对的独立性使常设性的复议机构向行政裁判所或行政法院

转型——与英美国法系国家殊途同归。

就民事性争议解决而言，我国行政机关解决的民事纠纷主要可分为二类情形：一类纠纷纯属于民事纠纷，与行政管理无涉，行政机关基于当事人的请求，居间调解或裁决。此项事务按《民间纠纷处理办法》