规划分区与用途管制

规划分区与用途管制

曾瑜

中研智业集团

空间规划设计院空间规划所所长

2019年7月

目录CONTENTS 01

02

背景及意义

国土空间规划分区

国土空间用途管制02

03

背景及意义

背景及意义

解决各类规划相互冲突的需要

实现国土空间差别化管理的需要

编制和实施国土空间规划的需要

国土空间规划分区

■国土空间分区内涵及发展

■国土空间分区类型

■国土空间规划差异

■国土空间规划分区

我国国土空间分区的发展

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中国古代的相关著作依据地形、植被等进行区划（单一要素型）

20世纪20-30年代，逐步开展全国自然区划和各类部门区划，参考因素和标准单一，主要为农业生产服务（单一要素型）

90年代，相继出现城乡规划空间管制分区等多种分区形式，分区由单要素向多要素转变（多要素综合型）

现阶段，生态文明体制下的构建统一的国土空间分区（复合要素多维空间统一型）

以不同性质、不同数据来源、不同功能构成的空间要素为基础，划分相互作用、相互独立的多主题空间。

空间分区类型

主体功能区规划（主

体功能分区）

土地利用规划（土地用途区与建设用地管制分区）城乡规划（空间管制分区）

生态功能区划（生态功能分区）

主体功能区规划

2006年，主体功

能区划作为一项重要的创新举措，在“十一五”规划纲要中首次被提出。

2010年6月，《全国主体功能区规划》正式发布，成为指导全国国土空间资源合理开发利用的首个文件。

四大

区域

优化开发区限制开发区重点开发区禁止开发区

土地利用总体规划

土地用途区划分

据土地资源特点、

功能定位、发展潜力和资源环境承载能力，将区域划分为不同功能分区，并制定有针对性的调控指标与管制措施基本农田集中区、一般农业发展区、城镇发展地区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区

基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、牧业用地区、城镇村建设用地区、独立工矿用地区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区等土地用途区

县、乡（镇）土地利用规划

市（地）土地利用规划

土地利用总体规划

建设用地管制分区:划定建设用地规模边界、允许建设区、建设用地扩展边界、有条件建设区、禁止建设用地边界、禁止建设区，通过划定上述“四区三界”对建设用地进行空间管制。

允许建设区有条件

建设区

限制建

设区

禁止建

设区

城镇建设用地区

独立工矿用地区村镇建设用地区一般农用地

基本农田保护区

林业用地区

牧业用地区

风景旅游用地区

生态环境安全

控制区

自然与文化遗

产保护区

2文

献

之一

适宜建设区限制建设区禁止建设区

城乡规划

《城乡规划法》（2019年修正）第十七条明确规定：城市总体规划、镇总体规划内容包括禁止、限制和适宜建设的地域范围的内容。

生态环境、文物保护核心区、区域基础设施、水源保护区域、基本农田保护区及地形、地势不适宜建设区域

生态环境、文物保护控制区、一般农

林用地以及地形、地势改造后可以建设的区域

地形地貌、水文气象、人文经济等因素综合评价基础上，识别并划定适宜性程度高的区域

文之一生态功能区划

依据《生态功能区划暂行规程》采用三级生态功能区划命名方法。

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一级区命名体现分区气候与地貌特征，由地名+特征+生态区；

二级区命名要体现出分区生态系统与生

态服务功能的典型类型，地名+特征+生态亚区

三级分区命名要体现出分区的生态功能重要性、生态环境敏感性特征，由地名+生态服务功能特点（生态环境敏感性特征）+生态功能区构成

管制分区差异

城规中的空间管制主体功能规划土地用途分区土规中的建设用地

管制分区

基本农田保护区限制建设区禁止建设区禁止开发区（生态地区）

限制建设区/适宜建设区限制开发区（乡村地区）一般农用地有条件建设区/限制

建设区

城镇建设用地区允许建设区适宜建设区优化开发区/重点开发区村镇建设用地区————限制开发区（乡村地区）独立工况区————限制开发区（乡村地区）生态环境安全控制区禁止建设区禁止建设区禁止开发区（生态地区）风景旅游用地区限制建设区禁止建设区/限制建设区禁止开发区（生态用地）自然与文化遗产保护区禁止建设区禁止建设区禁止开发区（生态地区）林业用地区限制开发区限制开发区限制开发区（乡村地区）牧业用地区限制开发区限制开发区/适宜建设区限制开发区（乡村地区）其他用途区限制建设区限制建设区限制开发区（乡村用地）

管制分区层级与内容差异分析

类别规划层级规划内容管理实施手段

城乡规划五级规划全国、省域（体系

规划）—城市—

镇—乡—村庄

城乡规划三个层次

城镇建设、发展与控制

“一书三证”制度

土地利用

总体规划五级规划

全国—省级—地

（市）—县—乡镇

计划

调控

指标管理耕地保护、建设用地控制

通过年度计划、农转用制度、项

目预审、后续督查和执法来实施，

主体功能

区规划两级规划全国—省级

四类

分区

四类主体功

能区

主要功能引导，强度管控尚不明确

生态功能

区划两级规划全国—省级

三级

区划

三级功能区

划

生态调节、产品提供与人居保障三

类一级分区及其他两级分区

尚不明确