电子政务立法的思考

电子政务立法的思考

作者：科右前旗委党校鞠晗

1 电子政务法的涵义

简单地讲，电子政务法是对电子政务进行法律规范的总和，所以电子政务法概念的界定要以电子政务的界定为基础，电子政务的概念界定清楚了，电子政务法的概念自然也就清楚了。目前电子政务是一个很难定义的概念，国内对电子政务概念的界定也是五花八门，不过，其基本内容还是具有一致性的：电子政务是指运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间和部门分隔的限制，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，以便全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。对于电子政务法的界定，范绍庆等学者认为，“电子政务法是专门调整现代信息技术在公共行政中应用的范围、条件、方法、地位和效力等事项的法律规范的总称，是行政法体系的一处相对独立的部门。”

依法行政是现代民主社会对政府管理的基本要求，是我国发展社会主义民主社会的必然选择，也是我国社会主义市场经济的内在要求，同时更是我国依法治国的基础、核心和关键。现代市场经济离不开政府的作用，但市场经济对政府行为的要求与计划经济时期对政府行为的要求有着明显的不同。

2 电子政务法治内涵及建设的紧迫性

2.1 电子政务法治的内涵

(1）透明型政府。电子政务使政府权力在阳光下运作：提议、决策、立法、审批、立项、执行等环节都要做到立法公开、行政公开、司法公开、党务公开。此公开不仅仅是单纯的信息披露，而是从信息到制度再到行为的有效披露，让阳光——世界上最好的防腐剂渗透入政府工作的每一个方面，从而有效的避免暗箱操作、贪污腐败等不良现象，发挥公民对政府的监督和制约作用。只有扯掉了政府的神秘面纱，才能真正保证政府及其工作人员随时随地依法办事，法治建设才能得到良好保障。

(2）服务型政府。埃森哲在《电子政务领导——将规划变为现实》的报告中指出，政府是世界上最大的服务提供者，其所提供的服务种类繁多，如能更好地了解客户，就可以取得更大的效益。公共服务直接和公民利益相关，公共服务好与不好、满意不满意、到位不到位，是公民评价电子政务是否有效和政府绩效的重要标准。电子政务正是以公民为中心，将政府工作的各个环节有机整合在一起，便于公民查询信息、办理手续、咨询业务、发表意见等，尽量减少冗杂的环节，使办事效率得以达到最佳化，这是简单的信息上网所不能达到的。

（3）民主型政府。电子政府的透明性、服务性、先进性，决定了其民主性。民众有知情权、话语权、监督权、参与权的政府往往更能考虑和接纳民众的意见，更能杜绝以权谋私，更能代表最大多数人的最大利益。

2.2 电子政务法治建设的紧迫性

（1）电子政务认识上急需共识是电子政务法治建设的的主观要求。如果把上世纪80年代国内政府机关办公自动化建设作为开端，我国电子政务已经持续了近20年，但是在这近20年里人们对电子政务的认识还是比较混乱。对于究竟什么是电子政务？电子政务意义何在？如何搞电子政务？这些问题还普遍缺少共识。而且，不同集团和利益阶层对它的认识也差异很大。认识上的不统一和利益上的冲突必定造成一些工作上的摩擦和阻力，这种认识状态的存在造成我们在电子政务研究上人力、物力的分散、重复与浪费。因此，我们需要通过电子政务立法的形式来统一各方面对电子政务的认识，用法律来引导电子政务的研究，以节约资源，加快建设，促使电子政务的发展。

（2）电子政务的多样性与标准化问题是电子政务法治建设的客观要求。目前，我国各地方各部门都在搞电子政务，各有各的标准，呈多样化。

3 我国电子政务立法的现状

我国电子政务立法取得一定进展，但也存在着一些不足，主要表现为三个方面：

一是缺乏纲领性法律，立法层次不高。截至目前，我国已颁布了大约60个与电子政务相关的法律法规与规章，涉及的面比较宽，但是与国外相比，我国的电子政务立法还处于初级阶段。从我国电子政务立法的整体情况看，目前我国电子政务的立法还处于一个纲领性立法尚未出台、各部门立法尚待加速进行的状态。严格地说，规章还是占绝大多数，效力层次较高的法律、行政法规尚未出台。总体而言，在电子政务领域中，我国存在着立法滞后的问题。

二是电子政务标准立法亟待完善。虽然我国已制定了《电子政务标准》，但它只是一个标准框架，可操作性和检验性较差，全国各省市电子政务建设还处于各自为政的状态。究其原因，一方面我国各级政府信息化的起步时间和发展阶段不同，发展水平也参差不齐；另一方面我国缺乏对电子政务建设标准的立法，在实践中采用不同的技术标准和传输协议。这就不容易互联互通，信息不能有效共享，形成“信息孤岛”现象，导致部门间协作性和安全可靠性较差，也不利于政府改进管理方式和提高行政效率。

三是立法不平衡，缺位现象尚未消除。在电子政务的发展中，一般来说，都要经历三个阶段的发展过程，即从建立计算机网络系统到政府信息网上公布，再到网上办公以及实现真正的电子政务。

4 加快我国电子政务立法的对策和建议

4.1 发展电子政务必须高度重视和加强立法

从各国的电子政务立法趋势中可以看到，电子政务创新国家越来越重视立法在国际范围内的统一和标准化，我国在推动电子政务立法的过程中也应该注意与国际接轨的问题。

电子政务基本法是构筑电子政务法律体系的基础，它既是制定法律法规的依据，也是理顺电子政务法律体系内部层次关系的前提。目前世界上许多国家都通过制定颁布电子政务基本法来统领、指导及协调各单行电子政务法律、法规。因此，为了消除分散立法的弊端，我们亦应借鉴其他国家的有益做法，按照电子政务的特殊性，尽快制定统一的电子政务基本法——《电子政务法》，全面规范我国电子政务法律体系的基本内容，即对电子政务法的立法宗旨、原则，以及现代信息技术在公共行政中应用的范围、条件、方式、地位和效力等作出明确规定，使其发挥“电子政务宪法”的作用，对上能够与宪法、行政法相衔接，对下能够统领和指导其他单行电子政务法律法规，使电子政务建设的整个过程做到有章可循。

4.2 建立健全电子政务法律体系

电子政务法律体系建设，本质上是为电子政务提供一个公正透明和谐的环境。我国要在既考虑国情又借鉴他国经验的基础上，进行全面立法，构筑起完善的电子政务法律体系。该体系与计算机法、互联网法和信息法存在交叉关系，但不是简单的拼凑和叠加，而是一个独立的、具有自己内在规律的体系，除包括《电子政务法》外，还包括《电子政府法》、《电子政务技术法》、《电子政务基金法》、《电子政务行政法》和《电子政务监督法》等。另外，还应包括用来规范某些重要行政部门电子政务实践的法律规范，如《电子税收法》、《电子警察法》和《电子海关法》等。

4.3 重视信息安全的立法，提高电子政务的安全水平

安全是电子政务的生命，信息安全成为当前电子政务信息化过程中的关键问题，是电子政务建设中的重中之重。政务信息公开可能使其安全性受到冲击，要保障其安全，仅依靠技术是不够的，还需要借助立法来解决。在对信息安全性方面进行立法时，应贯彻“积极防御，综合防范”的方针，明确电子政务的安全标准、具体规则以及对违反者的惩戒措施，对政府信息网络安全保护的操作标准作出统一规定，着重从制度层面上完善政府部门信息安全法规建设，对不同政府部门的数据安全和保密信息筛选制度以及信息认证等制定专门的法律法