中西行政文化比较

论中西行政文化比较

摘要今天我国的行政伦理还很不完善，反思中西行政文化差异，借鉴西方以法制为核心的行政文化，即法律至上，法律制约权力和公民意识的现代行政文化，对我国行政伦理建设具有极大的推动作用。行政道德的法制化、公民监督的提升在当下我国行政伦理建设不失为可行路径。

关键字行政文化法治行政伦理

中国传统的行政思维从性善论走向了德治、人治，而西方从性恶论走向了法治。比较中西传统行政文化中的规范，清理二者的差异，对于当下中国的行政伦理建设有着重要的理论和现实意义。

一、中西行政文化比较

1、“权力至上”与“法律至上”

中国传统社会依靠宗法血缘而得以维系，这就造就了道德示范的思维方式，习惯于在温情脉脉的伦理道德氛围中生活，人与人的社会关系完全情感化、伦理化，对于伦理道德之外的通过法律协调的方式，都被视为不吉之事。在传统行政文化中，虽有法家主张法治，强调在法律面前人人平等，但却是圣人之立法，视法律为一人之下的国器，主张刑不避大夫。可见，这是很不彻底的，其所治对象仅是臣民，至于君主，则永远可逍遥法外。认为君不同于群臣，君永远是君主，道不同于万五……君不同与群臣。不同道的君臣怎么可能共同守法？这种君权大于法的观念深入人心，使民众从内心情感上排斥法律，无法形成公众对法律的信仰的原动力。数千年的封建专制统治，民众的一切都依附于君主权力。老百姓被排斥在权力结构和政治生活之外，缺乏政治自主意识和权利，处于完全服从地位，却对作为权力象征的君主顶礼膜拜。君主制上使人们崇尚和迷信权力，以权力信仰代替法律信仰。法律成了匍匐于君主脚下任其驱使的奴仆，也就失去了受人尊崇的价值。

在西方，法律不仅几乎在所有情况下都被视为由某种超自然力制定并置于人类之上，特别是君主之上，而且自有文字记载以来就被视为文化的有机组成部分，沉淀于民族心理深层。人们相信，苏美尔法典、巴比伦法典和犹太法典分别受赐于各自的神；在基督教时代，制定国家法律的是皇帝；到了近代，则是人民，这种超自然性使法律借以获得神圣的光环，虽有些许宗教色彩，但坚强有力，君权不能肆意妄为，必须受到法律的羁绊。柏拉图在《理想国》中就提出“法律应该不仅仅是管辖人民，君主如不能办事，也要管辖君主”。经过几千年的发展完善，西方社会形成法律至上的传统，使法律获得至高无上的权威，对社会一切

个人、团体等具有全面的适用性，使权利和义务得到合理的统一。对掌权者而言，权力的行使必须时时刻刻以法律的规定为限度，并需要承担相应的法律责任；对公众来说，不再仅仅是法律义务的承担者，其法律所规定的权利得到法律的保护，任何人都不能凌驾于法律之上，法的权威是不能受到挑衅和质疑的。

2.“道德制约权力”与“法律制约权力”

在中国的传统政治文化中,法永远居于政治权力之下,是君主“驭民之工具”。虽然中国古代先哲也的确认识到权力具有腐蚀性,但在传统文化中仍缺乏法治的理念。统治者为了把统维持在一定的稳定秩序范围内,需要一种控制权力的方式,道德的超现实性使之成为一种最现实可行的方式。它与法律相比具有观念上的权威而客观上不具有强力,因而它能与现实中至高无上的君主相容又能超越现实的政治权力,从而达到控制权力的目的。早在周王朝时期,中国就已形成了“敬德保民”、“明德配天”等一系列以道德制约权力的政治思想。而以孔孟为代表的儒家对于此理论不断地完善,形成了“内圣外王”的政治模式。儒家以“圣王”的观念要求现实的王者,强调“内省”、“慎独”、“见贤思齐焉,见不贤而内省也”,强调“立德”、“立功”、“立言”,他们希望通过内心的修身养性达到控制权力的目的。在18世纪,法国孟德斯鸠认为:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止⋯⋯从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”西方主权在民的权力观、法律至上的意识必然导出以法律制约权力的权力观。民是一切权力来源而政府是基于人民的委托才获得了权力。那么,这种权力必然要受到全体人民的监督。而人民又往往以“公意”即法律的形式行使主权,这就决定了权力出于法律。法律在政治生活中居于核心地位,并且有至上的权威。这样,在相当程度上排除了种种人为因素的干扰。同时,“法律面前人人平等”的原则在法律制度上有着切实的体现,一般说来,已能将政治权力纳入法律的控制之中,使任何人(包括有权者)不能置身于法律之外,增强了监督的力度。而且在体制上,使权力的制衡得到有效的保障。

3.“臣民意识”与“公民意识”

中国延续几千年的小农经济,造成人们的日常交往和经济交换都十分固定,过着老死不相往来的生活,人与人之间关系的维系是通过血缘和情缘,由此,在绝大部分地区交换双方依赖的是熟人关系和传统意义上的信用,双方都以自己的声誉和地位的稳定来约束自己的行为,形成“贵贱有等”、“君王至上”等与人治社会相联系的臣民意识。与自然经济有着天然联系的是“臣民”意识,强调克己、忍耐,讲求和为贵,不到不堪忍受,不轻易与官争诉。“中国老百姓的善良忍耐和不与官争的传统心态,成全了多少官僚的骄横跋扈观念。”卢梭曾说:“一切法律之中最重要的法律,既不是铭刻在大理石上,也不是铭刻在铜表上,而是铭刻在公民的心上。”显然,在西方人的理念中人的权利是自然权利,公共意志是不可摧毁的,其核心就是选择自由与权利平等。我国要走向法治化,就必须培育一大批对法律具有激情和热忱的公民。只有法

律成为信仰的对象,被社会公民所认可,并信任、尊重和服从时,才有可能由纸上的文字产品转化为公民内心的精神财富。随着社会主义市场经济体制的确立,必然要逐步培育广大民众的契约精神。公民意识的普及有助于增强民众的权利本位意识,有助于公众树立正确的法治观和行为方式,为建立廉洁、高效政府创造良好的社会环境。

二、中西行政文化的差异对行政伦理建设的启示

随着我国现代市场经济的不段发展和完善,现代行政文化不断冲刷着我们传统的行政文化,呼之欲出的就是要建立现代行政伦理体制。以“权力至上”、“道德制约权力”、“臣民意识”为核心价值的中国传统行政文化范式不再熠熠生辉。西方的“法律至上”、“法律制约权力”与“公民意识”的行政文化对我国有十分重要的借鉴价值。

首先,必须转变传统行政道德思维,打破固有的思维定式,建立具有超前性、预见性的思维方式,克服无主体性思维,消除形式主义,打破官僚主义,构建一个执政为民、责权利明确的现代执政思维。消除官本位意识,政府官员真正做“公仆”,真正代表广大人民群众的利益。执政思维的转型,就是从泛政治化思维到职能分化思维,从官主型思维到民主思维,从人治型思维到法治思维,从对立型思维到协调型思维,从教条型思维到创新型思维,从单值突进式思维到多值整合式思维。法律具有无上的权威,在法律面前人人平等,意味着任何个人、任何阶级以及任何政党都必须在法律的范围内活动。任何权力都必须受到法律的制约,任何公民都享受监督政府的权利,依法行政是必由之路,行政权力必须接受法律的约束,也只有增强法律意识,才能建立对正义制度的信任,对社会公共利益的尊重。

其次,人性理性预设是行政伦理建设的突破口。恩格斯说:“人来源于动物界这一事实已经决定人永远不能完全摆脱兽性,所以问题永远在于摆脱得多些或少些,在于兽性和人性的程度上的差异,把人分成截然不同的两类,分成人性的人和兽性的人,分成善人和恶人,绵羊和山羊,这样的分类,除现实哲学外,只有在基督教里才可以找到。”传统行政文化忽视人作为社会关系的主体,虽有理性,但多具有感性。我国几千年对崇高道德痴人般的理想追求,无论在历史还是在现实中都被彻底挫败。行政法治文化背后对人性恶基础上的制度设计中隐藏着对人性堕落、道德沦丧的警觉和无奈,但这种设计充分实现了对权力的规范和制约,有效地达到了限制公共权力的目的。旧中国留下的封建专制传统多、民主法制传统少,建立在性善论基础上的权力分散和制衡体制,有可能重蹈传统的“人治”老路,甚至为专制统治提供人性基础。就当前而言,性恶论对转型期的行政道德建设更有现实意义。

再次,“道德制约权力”和“法律制约权力”的范式差异凸显了当下行政伦理法制化亟待加快建设。中国传统社会是一个非常重视道德修养的社会,历代统治者都宣称“以德治国”,要求官吏们“正心”、“诚意”、“修身”、“齐家”以实现“治国”、“平天下”的目的。孔子说:“为政以德,譬如北辰,居其所而众星拱之。”东汉时期的哲学家王充也说:“治国之道,当任道也。”若“为君不君,为臣不臣,乱之本也。”在中国行政管理历史上,把德提高到兴国安邦的地位,这在世界各国历史上也是绝无仅有的。但纵观中国数千年历史,仁义道德讲得多,真正能做