全面准确地认识20世纪五十年代计划生育

全面准确地认识20世纪五、六十年代的中国计划生育

梁济民

【专题名称】人口学

【专题号】C5

【复印期号】2009年06期

【原文出处】《人口研究》(京)2009年4期第10～21页

【英文标题】Complete and Accurate Understanding of China Family Planning in the 1950s-1960s

【作者简介】梁济民，国家人口计生委原办公厅主任，中国计生协会原副会长

【日期】2009-07

在纪念中华人民共和国成立60周年之际，全面准确地认识历史，回顾过去，总结经验，做出正确评估，是具有重要意义的。本人通过历史见证，实事求是地将20世纪五、六十年代的计划生育做一阐述。

新中国成立之初，党和政府面临的紧迫任务是巩固刚刚诞生的人民政权，迅速恢复旧中国留下的千疮百孔、破败不堪的国民经济，使社会秩序得到安定，人民群众得以休养生息，为有计划地经济建设创造条件。当时，战乱初平，广大人民群众政治上获得了解放，生活上得到了改善，有了繁衍后代的较好条件，而党和政府还无暇顾及人口和生育问题。

1 限制人工流产和绝育

新中国成立初期，卫生部门为了加强妇幼卫生工作，1950年4月20日，中央人民政府卫生部、中国人民革命军事委员会卫生部发布了《机关部队妇女干部打胎限制的办法》。《办法》规定：为保障母体安全和下一代之生命，禁止非法打胎。下列情形，可施行打胎：(1)

有重症肺痨病、心脏病、肾脏病、恶性贫血或其他能影响孕妇生命的疾病等。(2)发生流产现象，安胎无效时。(3)为保障孕妇生命，须施行必要的治疗或手术，须先行打胎时。(4)因骨盆狭窄，难产或剖腹产二次以上者。(5)生育过孩子之孕妇身体衰弱足以影响儿童抚育者。

(6)因患精神病，足以遗传胎儿者。《办法》还规定，“打胎以前，必须本人丈夫同意并签字”。对合于上述1至3款条件者，经公立医院妇产科医生证明，申请批准，方可施术。合于4至6款条件的孕妇，由各该机关首长批准。经前列医生检查同意并证明后，再申请批准。“凡属中央政府所属各机关、人民团体、各党派范围，由政府卫生部李部长(指李德全)审核批准，军事范围由军委卫生部傅副部长(指傅连璋)审核批准”。“凡未经批准施行打胎者，对其本人及执行打胎者，应分别予以处分”。“本办法只供各单位负责首长参考，不作传达”。

1952年12月31日，中央人民政府政务院文化教育委员会答复卫生部，同意《限制节育及人工流产暂行办法》和《婚前健康检查试行办法》两份草案。但前者不宜即行公布，可先发交各大医院参考；后者因目前尚未具备普遍举办婚前检查的主客观条件，亦不宜即行著之法令。《限制节育及人工流产暂行办法》规定，施行绝育手术须有下列情形之一者：(1)妇女有重症肺痨病、心脏病、肾脏病、恶性贫血或其他足以影响生命之疾病者。(2)妇女因骨盆狭窄、畸形、难产或其他原因剖腹生产二次以上者。(3)已婚妇女年逾35岁，有亲生子女6人以上，其中至少有一个年逾10岁，如果再生将严重影响其健康以至危害其生命者。《暂行办法》规定，施行人工流产手术的条件是：(1)孕妇患肺结核、心脏病、肾脏病、恶性贫血或其他重病，继续妊娠将危害母体健康有重大损害者。(2)发生流产现象，实施安胎无效者。(3)因骨盆狭窄、畸形或其他原因剖腹生产二次以上者。《暂行办法》还就施行绝育或人工流产的批准手续作了具体规定，并申明“凡违反本办法，私自施行绝育手术或人工流产手术者，以非法堕胎论罪，被手术者及实行手术者均由人民法院依法处理。凡符合本办

法所规定之情形，但手续上未经审核批准即予实施手术者，医师应予以行政处分”。此外还规定，药房出售节育药具，须向当地卫生主管机关呈报核准。未经批准之店铺摊贩一律禁止出售节育用具。购买节育用具者必须持有医师之证明，交由药房按照限量出售。药房出售节育用具不得作夸大之广告宣传。每季初向当地卫生主管机关报告销售数量统计一次。凡违反本条规定之药房，卫生主管机关得予以适当处分。

1953年1月12日，卫生部通知海关：“查避孕药和用具与国家政策不符，应禁止进口”。同年1月14日，卫生部批复华东军政委员会卫生部并抄送全国卫生机关及中国医药公司，重申对节育用具的制造销售应予登记，严加管理。

这些规定，完全是从医学角度，为了保护妇女和子女的健康制定的，加上传统观念的影响，而没有考虑人口问题，更不了解人口对经济社会的影响。

2 节制生育的提出

1953年，我国在经过三年恢复时期，工农业生产有了迅速发展，社会秩序明显安定，人民生活显著改善，医疗卫生防疫和妇幼保健事业大力开展，危害人民生命的急烈性传染病得到了有效控制，因而人口增长速度加快。人口出生率一直保持在36‰～37‰的高水平(1949-1953年)；人口死亡率则由1949年的20‰降至1953年的14‰；人口自然增长率由1949年的16‰增至1953年的23‰。按照1953年全国总人口的基数计算，每年出生人口为2200万人，净增人口为1200万人。进入了新中国成立后的第一次人口增长高峰。这种人口状况，与20世纪40年代相比，中国正从高出生率、高死亡率、低增长阶段开始迈入高出生率、低死亡率、高增长率的新阶段。

1953年，为了配合全国各级人民代表大会的选举，同时也为制定国民经济第一个五年计划(1953～1957年)提供基础人口数据，中央人民政府政务院进行了第一次全国人口普查。普查结果表明，全国总人口为6.02亿，除去华侨、留学生和台湾省人口，大陆人口为5.8

亿，远远超过估计的4.5亿至4.8亿。人口基数之大，增长速度之快，引起了党和政府，以及社会有识之士对人口问题的关注。认为人口增长过快，加重了社会负担，不利于经济发展。与此同时，随着经济建设规模的逐步扩大，人民群众特别是妇女走向社会投身于社会劳动的人数日益增多。生育子女过多过密，影响了工作、学习、生活和对子女的教养。他们强烈要求摆脱家庭羁绊和多子女的拖累，实行避孕节育，但又苦于缺乏避孕节育知识和药具，而往往自行采取一些不科学的、对健康有害的办法。不少人向有关部门写信，要求给予帮助和指导。

针对上述情况，党和国家领导人对节制生育问题做出了一系列批示、讲话。

(1)邓小平首先倡导节制生育。1953年8月11日，政务院副总理邓小平针对卫生部对海关“查避孕药和用具与国家政策不符，应禁止进口”的通知，指示卫生部改正限制节育、禁止避孕药和用具进口的做法，并敦促抓紧制定和下发《避孕及人工流产办法》。

1954年5月27日，全国民主妇联副主席邓颖超写信给邓小平，反映一些机关女干部要求节育的意见。她在信中说：“据我所知，有不少已婚男女干部为了避孕，由于得不到指导及适宜的药物工具而被迫自行盲目解决，采用了一些有损身体健康的办法或引起疾病以致造成不良后果，……目前我国的人口出生数相当高，首先在机关的多子女母亲或已婚干部的自愿节育、实行避孕者中，推行有指导的避孕，是可行而又必须的，也不致有何不良影响，国家卫生机关应主动地拟定办法，帮助干部解决避孕问题”。信中还说：“此事曾得你面许同意，特再请批示交有关机构着手进行，是所切盼(彭珮云，1997)！”邓小平于5月28日即作了批示：“我认为避孕是完全必要的和有益的，卫生部对此似乎是不很积极的，请文委同卫生部讨论一下，问问他们对此问题的意见，如他们同意，就应采取一些有效的措施(彭珮云，1997)。”邓小平的这段批示，使他成为第一个明确倡导节制生育的国家领导人。周恩来后来赞扬邓小平，“要提倡节制生育，这个问题的发明权本来是邓小平同志的”。

邓小平不仅提倡节制生育，而且对开展节制生育提出了设想。在1957年2月关于节育问题的谈话中，他具体说明了这个设想。“节育问题，不是个小问题，它涉及我国人民长远生活的改善问题。现在我国每年净增人口一千五百万，长期下去，就没有办法改善生活了。现在人口已经是六亿五千万了，如果在第三个五年计划末期全国人口稳定在七亿至八亿上，就是我们在节育工作上的一个大胜利。我们要想尽一切办法实行节育。轻工业部计划生产避孕套，每年拿一千万元，即用一千吨橡胶可以一个钱不要地供应全国人民所需。宣传部的社论要快拿出来。节育宣传工作要像爱国卫生运动那样做到家喻户晓，深入人心。还要采用中西医的一切有效办法，进行技术指导。技术指导工作要深入居民小组。医院某些规定也要作相应的修改，以利于避孕工作的开展(彭珮云，1997)。”

(2)刘少奇代表中共中央赞成节制生育。1954年12月27日，刘少奇在国务院第二办公室召开的节制生育问题座谈会上作了重要的讲话。他说：“关于节育问题，我们的党、我们的卫生机关和宣传机关是提倡还是反对？有些人是反对的，有的人还写了反对文章。现在我们要肯定一点，党是赞成节育的。”有些人反对在中国开展节制生育，主要的理由之一就是苏联鼓励生育，并大力提倡表彰“母亲英雄”。对此，刘少奇指出，苏联之所以鼓励生育，是因为在第二次世界大战后，人口减少，又有大量荒地可以利用，增加人口有利。中国有自己的特殊情况，“我们中国要不要搞‘母亲英雄’和提倡生育呢？我们不要搞，我看将来也不搞，可能永远不搞”。“我们已经有了六万万人，每年生的比死的多得多。全国每年出生两千多万人，除掉死的还增加一千多万人，中国大概不会因为节育闹人口恐慌”。他还说：“人口增加后有没有困难？有困难，困难很多，而且一下子解决不了。例如北京的粮食、布匹、药品就都不够。国家在这方面有很大负担，很多个人也有困难。总之，小孩生多了困难很大，父母、家庭、小孩子本身都困难，社会和国家也困难。”“因此，应当赞成节育，不应反对。反对的理由都不能成立。说节育不人道，这不对。说节育影响不好，这不是实际问

题。”

为了统一认识，刘少奇还对如何做思想工作的步骤和方法进行了具体安排。他说：“关于节育问题怎样宣传？公开登报宣传现在不必进行。但是可以作口头宣传。首先搞一个党内指示，在党刊上发表，先把党内的思想统一起来，使干部看法一致。卫生部可以用卫生常识的名义专门编些节育技术指导的小册子，……在卫生机关和医院中，对医务工作人员讲清楚道理是必要的，以澄清思想。”他还指出：“堕胎、绝育等问题，卫生部应有具体规定。”“避孕药品与器具的供应，不应从商业问题上着眼，这是人民需要的带政策性的问题。商业部门和生产部门要努力供应，力求满足，尽可能做好。自己生产不足，允许进口”。同时，他对农村的节育工作也很关心，指出：“现在乡下人也在叫苦，他们不知道如何节育，也不知道可不可以不生孩子，……做妇女工作的同志就应该采取适当办法，告诉她们如何节育。”他最后说：“根据今天讨论的结果，你们可以起草一个报告，交中央批下去登党刊，报告起草工作由林枫同志(注：国务院第二办公室主任)负责，经常工作主要由卫生部负责(彭珮云，1997)。”刘少奇的这个讲话，是以中共中央的名义对节育的明确表态。

(3)周恩来积极推进节制生育。1953年9月29日，政务院总理周恩来在谈到第一个五年建设计划基本任务时说：“我们的农业发展很不平衡，在地区的分布上，有的地区人口很密，每人平均得不到一、二亩地；有很多地区则人口极少，移民也不容易一下都移了去。所以，在长期内发展生产要靠增加单位面积产量，这就需要我们很大的努力。我国的人口还在增加着。我们大致算了一下，我国人口大概每年平均要增加一千万，那么十年就是一万万。中国农民对生儿育女的事情是很高兴的，喜欢多生几个孩子。但是，这样一个增长率的供应问题，却是我们的一个大负担。人多，这是我们的一个优点。但是，优点也带来了困难，这样多的人口，要满足他们的需要，就是一个很大的负担。其中农业是负担的一个主要方面(彭珮云，1997)。”

周恩来在以后的多次讲话中，都积极支持和推动节制生育。1955年，在一次干部会议上作报告时，他郑重指出：“要在我们的干部中间提倡邵老(邵力子)提议的节育的办法。在城市，国家工作人员与工厂职工懂得多子女不仅是物质上的负担，首先是精神上的负担，教育不好。多子女的人在这一方面也要讲一点节育”。1956年9月16日，在中共第八次全国代表大会上，周恩来作了题为《关于发展国民经济第二个五年计划的建议》的报告，指出“在第二个五年计划期间，必须继续发展卫生医疗事业，进一步开展体育运动，并且适当地提倡节制生育。……为了保护妇女和儿童，很好地教养后代，以利民族的健康和繁荣，我们赞成在生育方面加以适当的节制(彭珮云，1997)。”卫生部门应该协同有关方面对节育问题适当的宣传，并采取有效的措施。这是中国共产党第一次在公开发表的文献中讲节育问题。

3 计划生育的提出

20世纪50年代中期毛泽东首次提出计划生育新概念。从节制生育到提出计划生育，标志着对人口和计划生育问题的认识发生了一个飞跃。从1956年开始，毛泽东主席在多次讲话中，根据社会主义制度的基本特征和中国人口发展现状，提出了计划生育这一新概念，阐述了人口要有计划地增长的思想，提出了实行计划生育的方针、原则和设想。1956年10月，他在同南斯拉夫妇女代表团谈话时说：“过去有些人批评我们提倡节育，但是现在赞成的人多起来了。夫妻之间应该定出一个家庭计划，规定一辈子生多少孩子。这种计划应该同国家的五年计划配合起来。目前，中国的人口每年净增长1200万到1500万。社会的生产已经计划化了，而人类本身的生产还是处于一种无政府和无计划的状态中。我们为什么不可对人类本身也实行计划化呢？我想是可以的。我们有一位民主人士叫邵力子，他就提倡节育(国家人口计生委，2007)。”这是毛泽东第一次把生育和计划结合起来，也是最早提出的计划生育思想。

毛泽东对中国人口多这一现实采取了两点论的态度，他认为人既是生产者，也是消费者。

1957年2月14日，他在接见全国学联委员时指出：“中国人口多也好也坏。中国的好处是人多，坏处也是人多。北京现在是360万人口，将来是3600万人口，北京市长如何得了。你们将来当了市长怎么办？需要安排工作，安排小孩子，解决交通运输问题，那时逛公园也要排队。”“中国6亿人口，增加10倍是多少？60亿，那时候就要接近灭亡了”。“现在每一年增长一千多万，你要他不增很难讲，因为现在是无政府主义嘛。必然王国还没有变成自由王国呢(彭珮云，1997)。”

1957年2月27日，毛泽东在最高国务会议第十一次(扩大)会议上进一步明确提出了“计划生育”的概念。他指出“在这里，我想提一下我国的人口问题。我国人口增加很快，每年大约要增加一千二百万至一千五百万，这也是一个重要的问题，……对于这个问题，似乎可以研究有计划的生育的办法。……并且要得到全国人民的完全合作。”他说“我们这个国家有这么多的人，这是世界上各国都没有的。要提倡节育，要有计划地生育。我看人类是最不会管理自己了。工厂生产布匹、桌椅板凳、钢铁有计划，而人类对于生产人类自己就没有计划了，这是无政府主义，无组织无纪律。这样下去，我看人类是要提前毁掉的。”为了落实计划生育，他强调：“政府可能要设一个部门，或者设一个节育委员会，作为政府机关。人民团体也可以组织一个。因为要解决技术问题，设一个部门，要有经费，要想办法，要宣传。” 1957年10月9日，毛泽东在中共扩大的八届三中全会上，进一步提出了实行计划生育的规划、步骤和教育问题。他指出：“抓人口问题恐怕也是三年试点，三年推广，四年普遍实行……来个十年规划……少数民族地区不要去推广，人少的地方也不要去推广，就是在人口多的地方，也要进行试点，逐步推广，逐步达到普遍计划生育。计划生育要公开做教育。”“将来要做到完全有计划的生育，没有一个社会力量，不是大家同意，不是大家一起来做，那是不行的。”毛泽东的这些重要讲话，提出了实行计划生育的蓝图，指明了开展计划生育的基本途径。

与此同时，毛泽东也看到了计划生育的难点。他于1958年1月28日在最高国务会议上讲话时说：“你现在要人家节育，但我们一是工具不够，二是宣传不够。农民字都不认识，还有早婚的习惯，你强迫他节育，又不行，他不能控制自己。人类还不能掌握这个劳动力的扩大再生产，几亿人口还不能掌握自己的命运。”同时，他又强调：节育“要做宣传，要尽可能做宣传。我是赞成节育的，并且赞成有计划地生育的(彭珮云，1997)。”

“计划生育”的提出，是毛泽东为解决中国人口问题开创了一条正确途径，这是毛泽东人口思想的精髓。

4 节制生育和计划生育的初步实施

首先是中共中央第一次发出关于节制生育的文件。1955年3月中共中央批转卫生部党组《关于节制生育问题向中央的报告》。卫生部在报告中检讨了“对节育问题缺乏正确认识，盲目地不赞成绝育”的错误。报告中提出了“对于人工流产、绝育与一般节育应分别处理。节育应该一律不加限制，并应适当加以提倡，给予指导。人工流产或绝育应加限制。溺婴则应禁止。”同时，报告还提出了几点措施。一是关于节育用具和药品的生产、供应。1955年按一千万人份作了供应计划。其中坐药占30％，保险套占55％，子宫帽占10％，油膏占5％。二是关于人工流产和绝育手术，要适当放宽。人工流产，需经医生同意，医院批准，以及机关批准或街道证明。绝育手术，必须十分谨慎。三是宣传教育，要使群众对节育有正确认识。对此，中共中央在批转文件中，做出重要批示：“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。在当前的历史条件下，为了国家、家庭和新生一代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的。各地党委应在干部和人民群众中(少数民族地区除外)，适当地宣传党的这项政策，使人民群众对节制生育问题有一个正确的认识(彭珮云，1997)。”

1957年10月25日，中共中央公布的《一九五六年到一九六七年全国业发展纲要》(修正草案)第二十九条中提出：“除了少数民族的地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和

推广节制生育，提倡有计划地生育子女，使家庭避免过重的生活负担，使子女受到较好的教育，并且得到充分的就业机会。”《纲要》是第一次在公开的文件中提出“有计划地生育子女”，即计划生育的概念。

从1953年至1959年间卫生部发出的有关避孕、人工流产和绝育的文件有8件之多。其中关于避孕，在1954年的文件中就明确规定：“避孕节育一律不加限制”，“凡请求避孕者，卫生医疗机关应予以正确的节育指导。”“一切避孕用具和药品均可在市场销售，不加限制。”关于人工流产和绝育手术，开始的几个文件，虽然同意实施手术，但在手续上仍有一定的限制。直至1957年5月发出的修改人工流产和绝育手术的通知，决定废止过去卫生部发布的关于避孕、人工流产和绝育的规定。新文件规定，凡夫妇有绝育要求向医生申请的，经检查无禁忌症者，即可手术，但要说明手术后即永不生育。对妇女由于某种困难不愿继续妊娠，可以进行手术。但仍要按医学规定没有禁忌症者。在此期间，卫生部或卫生部与有关部门还多次召开会议研究部署节制生育和计划生育工作，以及研究落实避孕药具的生产供应问题。

从1953至1959年期间，全国各地初步开展了有关节制生育和计划生育的宣传教育、技术指导与服务、避孕药具的生产与供应，取得了很大进展。

在宣传教育方面，开始只做口头宣传，不做公开宣传，由于广大群众不了解，一定程度上影响了节育活动的开展。1956年8月卫生部根据中央指示精神和形势发展需要，发出《关于避孕工作的指示》，提出避孕节育要改变过去的做法，进行广泛的公开宣传。从此，各地卫生部门在妇联、工会等群众团体的协同下，对城乡居民、机关干部、工人和学校教职员广泛宣传避孕科学知识，培训避孕宣传骨干和技术人员，出版避孕常识小册子、图片、幻灯片等。新华社、人民日报、光明日报、健康报及各省、市的报纸，都报道和刊登了大量有关计划生育、节育避孕的文章、社论、消息、经验、措施等。《新建设》、《学习月刊》、《经

济研究》、《中级医刊》……等，以及上海《新知识》、人民卫生、北京科普和河北、河南、山东、江西……等杂志和出版部门都刊登、出版了有关计划生育、避孕节育的文章和书籍。卫生部拍摄了《避孕》科教片，上海拍摄了《节育》科教片。据1957年《文汇报》专讯：自1954年开展避孕工作以来，全国印制500万册宣传指导避孕的书籍，3000多套避孕挂图和展览图片，700多套避孕幻灯片。1958年将拷贝150套避孕电影短片。

在避孕节育方面，全国各地的医疗机构较普遍设立了避孕节育指导门诊，指导群众避孕，实施人工流产和绝育手术，简化了手续，方便了群众。中华医学会成立了以林巧稚为主任的节育指导委员会。一些省、市也先后成立了相应的组织机构。

在避孕药具生产供应方面。50年代国内生产的避孕药具只有子宫帽、避孕油膏、避孕栓和手工生产的避孕套4种，不但品种数量少，质量也低。1955年，卫生部计划向大、中城市供应避孕药具只有1000万人份。1957年，国内生产的避孕药具已由4种增加到7种。上海市成功试制了不锈钢金属宫内节育器，1958年开始供应群众使用。到1960年，已有广州、青岛、上海4个乳胶制品厂生产避孕套，年产能力达4000万只。当时虽然品种数量有所增加，但仍不能满足群众的需求。

从1954年开始，很多省市初步开展了节制生育和计划生育活动。

北京市，于1954年由市卫生局发函，要求各大医院、卫生所、妇幼保健院、所开设避孕节育指导门诊，对要求做节育的群众给予技术指导和咨询服务，宣传避孕知识，举办避孕知识讲座，开展避孕药具销售工作。截至1956年，全市避孕药具销售点已达648处。1957年，市卫生局在中山公园举办了长达7个月的首次避孕知识展览会，参观人数达164万人次。

上海市，于1954年市卫生局发函，要求有妇产科的医疗机构都要设立节育指导门诊，放宽了对节育手术的限制；由医药公司供应避孕药具。1957年，市人代会决定，力争在第二

个五年计划期间将人口出生率从40‰降到20‰以下。同年还成立了市节育技术指导委员会，开展节育技术研究，1958年成功研制了“人工流产吸引器”。同时还举办了节育展览会，通过多种形式宣传节制生育和计划生育知识。截至1958年，全市共开设节育指导门诊159处。

河北省是开展节育活动最早的省份之一。1956年至1957年，全省共培训避孕知识宣传员2.3万多人，建立避孕指导站1200多处，设置避孕药具销售点3100多处，38个县市成立了节制生育委员会。提倡一对夫妇生育两个孩子。群众说：“一儿一女一枝花，多儿多女是冤家，计划生育好办法，利国利民利自家。”

在全国，各省市都较普遍地开展了节育的宣传和技术服务活动。出现了许多先进典型，如四川省南充县田庆社、内蒙沙旗县红旗社(汉族)、河北省河间县景和乡、山东省文登县明星社、以及河北省抚宁、唐山、张家口等10个县市的重点乡镇等，实行避孕的妇女约占育龄妇女人数的50％～80％。

5 社会知名人士谈节育，广泛展开人口和节育的学术讨论

1954年9月，《人民日报》发表邵力子在一届人大一次会议上的发言，提议传播避孕的医学理论，指导避孕方法，供应避孕物品。1956年6月，《光明日报》发表卫生部长李德全在一届人大三次会议上的发言，认为“节育问题是宣传不够，今后应进一步开展宣传教育和加强技术指导工作。”1957年3月，《人民日报》报道了王历畊等19人在政协二届三次会议上的联合发言，积极提倡晚婚、避孕和计划生育。同时，马寅初、邵力子、钟惠澜、全慰天、吴景超、孙本文、陈达……等先后在全国人大和全国政协会议上发言或在报刊发表文章，阐述中国人口问题和人口理论，提出控制人口增长，实行计划生育的主张与建议。1957年2月，罗青主持召开人口研究座谈会，陈达提出了人口问题研究提纲，就降低生育率问题，对节制生育和提倡晚婚，进行了详尽分析。费孝通、吴景超、潘光旦等14人发言，

认为这种研究分析资料，可供学术研究和政府研究人口政策时参考。从1954年至1957年，有数十位社会知名人士、专家学者发表谈话、文章达数十篇，形成讨论人口问题的高潮。 1957年7月5日，《人民日报》全文刊载了著名的经济学家、教育家马寅初在全国人大一届四次会议上题为《新人口论》的书面发言，系统阐述了他对中国人口问题的看法和主张，进行了详细分析，并提出一系列控制人口的建议。他的人口观点和主张，受到国内外人士的广泛关注。

6 人口研究与计划生育受挫

1957年，反右派斗争的扩大化，把许多学术问题当做政治问题进行批评。10月4日《人民日报》发表了李普的文章，题目是“不许右派利用人口问题进行政治阴谋”，点名批判费孝通、吴景超、陈达等人，还不点名批判了马寅初。同时，有些人指责马寅初的《新人口论》是配合右派向中国共产党进攻。1958年，时任中共中央政治局候补委员的陈伯达、康生先后在北京大学的大会上点名批判马寅初，要他对《新人口论》做检讨。从1957年到1959年，在北大的校园和全国性的一些学术刊物和主要报刊上，批判马寅初的文章有数百之多，对他控制人口的正确主张，被当做马尔萨斯主义遭到批判。参加批判者有200余人，从此人口理论研究和学术讨论偃息旗鼓，无人问津。

1958年开始的“大跃进”运动，由于对农业生产形势作了盲目乐观的不切实际的估计，同时由于对人口的发展规律认识不足，抓的力度还不够。在这种“大跃进”的舆论形势下，计划生育的宣传教育工作，又处于停滞不前的状况。

1958年至1961年，由于遭遇连续3年的全国性自然灾害，致使经济发生严重困难，这3年的人口出生率由1958年的29.22‰分别下降到24.78‰、20.88‰和18.02‰；死亡率由1958年的11.98‰分别上升至14.59‰、25.43‰和14.24‰；自然增长率由1958年的17.24‰分别降至10.19‰、-4.57‰和3.78‰。人口总数由1958年的65，994万

人减至1961年的65，859万人，净减少135万人。形成新中国成立后第一次人口增长低谷。在这种情况下，计划生育工作也就自然被停顿下来。

7 重新启动节制生育和计划生育

为了克服1958年“大跃进”以及自然灾害等原因带来的严重困难，中共中央从1960年冬开始纠正农村工作中的“左”倾错误，决定对国家经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。从1962年起，工农业生产得到比较顺利的恢复和发展。

随着国民经济的好转、人民物质生活和营养状况的改善以及社会和家庭正常生活秩序的恢复，结婚生育人数大幅度上升，人口发展走出低谷，开始猛增。同1959年初婚妇女数339.2万人相比，1961至1963年初婚妇女数增至467.6万人、577.47万人和507.9万人，比1959年分别增加了37.9％、70.2％和49.7％；同时还有一些因生活困难未生孩子的已婚育龄妇女进行补偿性生育。因此，从1962年起，出现了全国性的生育高峰。1962年出生人口达2464万人，几乎等于1960、1961两年出生人口的总和。出生率由1959年的24.78‰升至1962年的37.01‰，1963年进一步达到43.37‰。自然增长率由1959年的10.09‰升至1962年的26.99‰和1963年的33.33‰。1963年出生人口猛增到2959万人，出生人数比1960、1961两年的总和还多337万人。这是新中国成立以来出生人口最多、出生率和自然增长率最高的年份。

人口急剧增长的形势，再度引起了中共中央和国务院的重视。据已掌握的资料，从1960年至1970年，中共中央、国务院发出的有关计划生育的文件、指示就有13件；中共中央主席毛泽东讲计划生育4次；国务院总理周恩来讲计划生育29次；国务院副总理聂荣臻讲计划生育1次。这些文件、指示、讲话对我国实行计划生育的重要意义、方针政策、工作重点、任务、目标、机构设置、经费以及宣传教育、科研技术等方面都做了阐述，提出了明确的要求和规定。

为了贯彻落实中央文件和领导人的讲话，从1962年至1970年，卫生部、国务院计划生育委员会、国家计委、国家科委、化工部、商业部、中华医学会召开的有关计划生育会议共有15次，发出的有关计划生育工作的文件有14件。

1962年12月，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》，重申要重视和加强对这一工作的领导。《指示》明确指出：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策……决不能把我国提倡节制生育，同反动的马尔萨斯人口论混为一谈。”《指示》要求：“各级党委和政府要把这一工作列为议事日程之一，定期地进行讨论和检查；有关各部门和群众团体要在党委的统一领导下，分工协作，做好宣传教育、技术指导、药物生产、供应和科学研究等工作(彭珮云，1997)。”这个指示表明，党中央、国务院对计划生育工作的重视和决心。

1963年9月，中共中央、国务院召开的第二次城市工作会议，把计划生育列为会议的主要内容之一。同年10月，中共中央、国务院批准的《第二次城市工作会议纪要》中要求，所有城市都应当努力降低人口出生率，争取在三年调整时期，把城市人口的自然增长率降到20‰以下；在第三个五年计划期间，降到15‰以下；在第四个五年计划期间，降到10‰以下。为此，必须加强计划生育工作的领导，各级党委和人民委员会要把计划生育工作列为重要议事日程之一，一年抓几次，中央和地方都要成立计划生育委员会。要在全国形成一个计划生育的群众运动，进行深入的细致的思想工作，使计划生育成为广大群众自觉的行动，切忌发生形式主义和强迫命令的偏向。党、团员和各级干部要在群众中起到模范带头作用，要加强经常工作。加强计划生育的技术指导，保证手术质量，努力研究安全、有效、简便、经济的避孕方法。有关部门要积极安排节育药品、用具和器械的生产，保证原料、材料的供应。职工生活福利、劳动保险、公费医疗等规定，凡是不利于计划生育的，应当由有关部门

适当修改。大力提倡晚婚(彭珮云，1997)。

1964年1月，国务院计划生育委员会成立；4月，国务院批转卫生部、财政部《关于计划生育经费开支问题的规定》，在国家预算科目中增设“计划生育支出”一款；5月，国务院批转国家科学技术委员会、卫生部、化工部《关于计划生育科学研究工作的报告》。国务院在批语中指出：计划生育是一件有关国计民生的大事，首先要解决人民的思想问题，要大力宣传，切不可强迫命令。要认真抓好科学技术，注意技术质量。宣传教育、药物器具的生产供应等一定要认真做好。报告中提出了工作具体安排：(1)继续提高质量，大力推广节育环；(2)积极研究试用口服避孕药；(3)提高阴茎套、阴道隔膜的质量，实现机械化生产；(4)推广人工流产吸引术，进一步提高绝育手术质量；(5)加强基础理论研究。

1965年6月，中共中央、国务院批转上海市委、市人委《关于计划生育工作的报告》，要求各地参照上海市的经验，把政治思想教育工作放在首要地位，认真贯彻执行党的群众路线，使计划生育成为广大群众的自觉行动，更好地把计划生育工作开展起来。

1966年1月，中共中央就卫生部长钱信忠《有关计划生育的几个问题》的报告发文并作出批示，《批示》指出：“实行计划生育是一件十分重要的大事。中央1962年曾经指示各级党委加强领导，实行计划生育，近几年的经验证明这不仅符合广大群众要求，而且符合有计划发展我国社会主义建设的需要。同时，只要方法对头，群众自愿，就能够做出成绩来。要在城市和人口稠密的农村，积极开展计划生育工作，使人口增长的幅度继续下降，同发展经济和改善人民生活的要求相适应(彭珮云，1997)。”这份材料总结的主要经验是：(1)党委统一领导，各部门分工配合，项项工作落实到基层；(2)必须在抓城市的同时，以抓农村为重点；(3)把群众工作和政治思想工作放在首位；(4)组织好两支队伍(群众性的积极分子队伍，技术工作队伍)；(5)加强计划生育的技术措施；(6)采取鼓励计划生育的一些措施，不搞硬性限制，坚持反对强迫命令。

1970年6月，中共中央转发中共中央血防领导小组《关于南方十三省、市、区血吸虫病防治工作的进展情况报告》中指出：“除四害，讲卫生，提倡计划生育，决不是一件小事，它是振奋人民精神、移风易俗、改造世界的大事。各地都应当重视起来，每年认真地抓几次。”同年9月，国家计委《关于第四个五年国民经济计划纲要》中提出：“要继续提倡晚婚和计划生育，免费供应口服避孕药。”

20世纪60年代，党和国家领导人对计划生育的方针、政策和措施发表了一系列重要讲话、谈话和指示。

1965年1月9日，毛泽东在和美国友好人士埃德加·斯诺谈话时，埃德加·斯诺问：“主席对中国计划生育的进程感到满意吗？”他说：“不满意，在农村还没有推广。最好能制造一种简便的口服避孕药品”。1965年6月，他对卫生工作指示：“巡回医疗队下农村开展卫生工作，要搞计划生育。”1965年8月20日，他在接见卫生部部长钱信忠时指示：“天津计划生育不要钱，看来国家出了钱，实际是划得来的，国家出点钱保护生产力是合适的，药钱拿不起也可以不拿。你们开展农村卫生工作后，要搞节制生育。”1970年12月18日，他再次会见美国友好人士埃德加·斯诺时说：“重男轻女”这个风俗要改(彭珮云，1997)。周恩来在1962年至1970年期间的一系列报告和讲话中，反复阐述实行计划生育和提倡晚婚对发展国民经济、科学技术教育和国民健康的重要意义。1962年3月，他在全国人大三届二次会议上做的《政府工作报告》中指出：“要在城镇和人口密度大的农村中，认真地提倡节制生育。”1963年，他提出：要提倡晚婚和节育。还首次提出一对夫妇生育两个孩子，提倡男的结扎输精管。同年7月，他在北京市高中等学校毕业生代表会上讲话时指出：“我们应提高认识，晚婚和节育是为了我们社会主义建设和革命，为了国家富强和个人幸福。为了使我们国家很快地富强起来；同时，使我们的科学水平更快地提高，使我们工业化的速度加快。”1965年，他先后在最高国务会议、全国计划生育工作会议和中共中央政治局扩

大会议上的讲话中指出：“要求20世纪以内把人口净增率控制在1％”。“计划生育是进步的，是共产主义的。我们有社会主义制度，能够做到计划生育，这是个大问题。我们是无产阶级的计划生育，和资产阶级为了个人享乐搞节制生育不同”。1970年6月，他在接见卫生部代表时说：“计划生育属国家计划范围，不是卫生问题，而是计划问题”。他主张计划生育要有步骤地展开，先控制城市和近郊区人口，山区、偏僻山区和少数民族人口少的地区摆在次一步。对实行计划生育的政策原则，他说：“一方面要有一些规定，如在工资、住房、供应等方面，对实行计划生育的，要给予优待，一方面要自觉自愿，绝对不能强迫命令。又要自觉自愿有所约束。要用各种办法帮助人们避孕(彭珮云，1997)。”周恩来的这些讲话，对指导当时计划生育工作的发展，提高干部和群众的认识水平，起到了至关重要的作用。聂荣臻副总理于1964年3月指出：“节育环，看来比较简单，比较现实，可以推广。要抓紧试验，定型。人工流产吸引器械也要定型。”“节育环、吸引器都要具体安排。口服避孕药的事，要继续抓(彭珮云，1997)。”

中央领导的这些讲话、谈话、指示，在当时，对提高干部和群众的认识，对激励和推动计划生育工作的发展起到了重要作用。

8 计划生育的实施

以城市和人口稠密的农村为重点开展计划生育，是党中央、国务院根据当时的中国实际情况做出的决策。根据党中央、国务院和中央领导人对计划生育的要求，首先各地普遍建立了计划生育的组织领导机构。制定了具体的人口计划、控制目标和生育政策。如河北省1963年制定的《计划生育十二年规划》，要求到1975年城市人口出生率降到13‰，自然增长率降到7‰。育龄妇女节育率，城市到1970年达到96％，农村到1975年达到这个水平。对已有两个孩子以上的育龄妇女，提倡一方做结扎手术，鼓励男方结扎。上海市提出，争取在1970年前，将城市人口出生率下降到15‰，农村下降到20‰；自然增长率城市控制

在10‰左右。江苏省提出，到1965年，全省出生率降到30‰以下，其中城市降到20‰以下，农村降到32‰，其他省市也制定了相应的规划。在生育政策方面，天津市1962年提出：“生两个合理，有条件的可以生三个”。山东省文登县1963年提出“晚、稀、少”的政策，具体要求是，每对夫妻生育子女数控制在2～3个以内，每胎间隔4～5年，初产妇年龄在26岁以上。辽宁省、广东省于1964年也制定了相似的生育要求。云南省1963年根据一对夫妇生育子女数“一个不少，两个正好，三个多了”的要求，对生育第三个孩子的夫妇给予必要的限制。陕西省1962年12月提出并推行“最好两个，最多不超过三个”的生育政策。

计划生育的宣传教育，从1963年开始，又逐步在全国大规模地开展起来。各省、自治区、直辖市培训了大批计划生育宣传员，深入到城镇和部分农村基层向群众宣传实行计划生育的重要意义，有关计划生育的政策、避孕节育科学知识，动员广大群众自觉自愿采取避孕节育措施，实行计划生育。

河北省于1964年组织计划生育宣讲团到9个中等城市宣讲，以算账对比的方法，采取集中一段时间宣传和经常宣传相结合，计划生育宣传与其他中心工作相结合的办法，宣传党的计划生育政策和计划生育科学知识。培训了35万人的宣传骨干队伍。由于宣传工作深入，1965年全省避孕率城市为50％，农村为20％，试点县束鹿县避孕率达到70％，已初见成效。辽宁省1962-1965年培训宣传骨干30多万人，上海市培训了25万多人，广东省培训了50多万人，浙江省培训了10多万人。黑龙江省在城镇居民中和农村生产大队中每10户设男女宣传指导员各1名，工厂企业中每10名职工设1名宣传指导员。经培训达到三懂，即懂政策、懂工作方法、懂一般科学知识；起到四员，即宣传队员、技术指导员、药具代售员、服务员的作用。到1964年末，全省有宣传指导员20多万名。此外，通过广播、讲座、书刊和戏曲等形式广泛宣传计划生育，形式多样，内容丰富。贵州省在16个县举办计划生

育展览(国家人口计生委，2007)。

各地在宣传教育中，采用和创造的方法多种多样，因地因人制宜，多数采取个别谈话、面对面的宣传教育，有的召开小型座谈会，举办讲演，采用幻灯、图片、小册子等方式进行宣传。

卫生部、国务院计划生育委员会办公室和各省、自治区、直辖市都组织医学专家编写出版了大量图文并茂、简明易懂的避孕节育科普读物。这些通俗读物在群众中广泛流传，深受群众欢迎，对提高群众的认识和科学知识水平，起到了很好的作用。

全国各大媒体，如《新华社》、《人民日报》、《光明日报》、《健康报》、《中国青年报》和各地的地方报刊登载了大量有关计划生育的文章、评论、科普知识，以及全国和各地开展计划生育活动的消息。北京科技电影制片厂于1964年拍摄了《怎么计划生育》科教片。

建立计划生育技术队伍和技术服务机构是做好技术服务基础性工作，是落实避孕节育措施，保证完成计划生育任务的重要环节。为此，各省、自治区、直辖市积极采取措施，开设计划生育门诊，培训技术人员，开展各种节育手术，指导群众避孕。如：天津市的节育门诊，1963年至1964年共做结扎手术和上节育环共30余万例。河北省到1964年底，全省有300多个医疗机构可以做输精管结扎手术和放置节育环，250多个医疗机构能做人工流产。1965年，全省节育网点已发展到466处，有3346名医务人员能做1～3种节育手术。全省节育手术从1963年的6万例增加到1964年的31万余例，1965年又增加到58万余例。吉林省至1965年全省已有59个医院设立避孕指导门诊，做各种节育手术19万余例。黑龙江省的县级以上医疗机构普遍设立了避孕指导门诊，1965年全省已有1万多个避孕药具销售网点。浙江省，至1965年，全省已有1100个医疗保健机构2000多名医务人员能做节育手术，县及县以上的医院和60％的区医院、70％的公社卫生院分别能做4项或2～3