耕地生态价值与保护
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Hale Waihona Puke Baidu
３８ 《当代经济》 ２００８ 年第 ３ 期（ 下）
经济生活
ＣＯＮＴＥＭＰＯＲＡＲＹＥＣＯＮＯＭＩＣＳ
法律中明确规定的手段， 将部分耕地作为基本农田而给予特殊 保 护 的 法 律 制 度 。这 一 制 度 也 在《土 地 管 理 法》中 得 到 确 认 。它 是 从《基 本 农 田 保 护 条 例》所 形 成 的 制 度 中 加 以 修 改 和 完 善 转 化 而 来的。它包括以下内容 ： 首先，《土地管理法》规定了 ５ 类耕地应 当划入基本农田保 护 区 ， 各 省 、市 、自 治 区 划 入 基 本 农 田 保 护 区 的耕地要占本行政区域内耕地的 ８０％以上； 其次， 以国家强制力 保障的法律约束力来保障基本农田的数量和质量。即未经国务 院批准， 任何单位和个人不得占用基本农田进行非农建设； 另 外， 即使是国务院批准的占用基本农田的建设项目， 省级地方政 府也应当补充划入相当数量和质量的农田为基本农田， 以保证 基本农田的面积不被削减。
经济生活
ＣＯ Ｎ ＴＥＭＰ Ｏ ＲＡＲＹＥＣＯ Ｎ Ｏ ＭＩＣＳ
中国耕地生态价值与保护问题研究
— ——以环境与资源保护法学为视角
○吕 峥 （ 武汉大学法学院 湖北 武汉 ４３００７２）
【摘 要】 耕 地 作 为 土 地 的 主 要 组 成 部 分 ， 具 有 重 要 的 生 态 价值。然而， 以往人们常常只注意到了耕地的生产和使用价值， 却忽视了耕地生态价值的存在。文章从一个全新的视角来认识 耕地在环境改善方面对人类所具有的价值， 并重点分析我国现 行耕地保护制度的结构和存在的问题， 以期通过规范耕地保护 的 立 法 、执 法 、守 法 过 程 来 达 到 保 护 耕 地 及 其 生 态 价 值 的 目 的 。
（ ３） 耕地占补平衡制度。《土地管理法》中还规定，“非农业 建设经批准占用耕地的 ， 按 照‘ 占 多 少 ， 垦 多 少 ’的 原 则 ， 由 占 用 耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地； 没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的， 应当按照省、自治 区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费， 专款用于开垦的新耕地。”这 一规定确立我国耕地实行“以田补田”的基本农田耕地补偿政 策， 以保障基本农田总量的平衡。
三 、我 国 耕 地 保 护 制 度 及 存 在 的 问 题 １、我 国 现 行 的 耕 地 保 护 法 律 制 度 对 耕 地 实 行 严 格 保 护 我国现行的土地保护法律体系较为完整， 它伴随着我国经 济 发 展 的 过 程 经 历 了 长 期 的 演 变 过 程 ： 从 １９５３ 年 的《国 家 建 设 征用土地办法》到 １９８６ 年的《土地管理法》再到 １９８８ 的年《土地 复垦 规 定》以 及 １９９１ 年 的《土 地 管 理 法 实 施 条 例》和《基 本 农 田 保护条例》； １９９９ 年实施的新《土地管理法》等。由于长期的不断 完善和经验积累， 我国耕地保护法律制度在立法层面上已经构 成相对完善的整体结构。具体来说， 它包括了以下几种制度： 土 地 用 途 管 制 制 度 、基 本 农 田 保 护 制 度 、耕 地 占 卜 平 衡 制 度 等 。 （ １） 土地用途管制制度。土地用途管制制度是《土地管理法》 中所确立的核心制度， 它通过在法律中明确土地使用层级制度 和行政审批制度来提高农用地转为非农用地的成本， 以此严格 规范土地的用途。这一制度包括了三个方面： 首先， 分类确立土 地的用途， 现行我 国 的 土 地 分 类 将 土 地 分 为 三 大 类 ， 农 用 地 、建 设用地和未利用土地， 这是土地用途管制制度的基础； 其次， 根 据土地的性质、地理位置等因素按照严格的程序和标准制定土 地利用的总体规划， 这是土地用途管理制度的依据； 最后， 在行 政审批的过程中， 严格限制农用地转为建设用地、集体土地转为 国有土地， 这是土地用途管制制度的核心。 （ ２） 基本农田保护制度。基本农田保护制度是指国家通过在
２、我 国 现 行 耕 地 保 护 法 律 制 度 尚 存 在 一 些 问 题 （ １） 地方政府为经济利益扭曲基本农田的确定标准。众所 周知， 政府对于基本农田确定的通行做法是上级政府分层下达 耕地的保护数量指标， 最后由乡级政府完成具体区划工作并将 指标落实。地方政府出于经济利益上的考虑， 很难接受上级政府 给予的行政任务。仅从眼前利益出发， 把交通沿线、城市附近质 量较好、区位优势明显的耕地作为建设用地的储备排除在基本 农田的范围之外， 而将区位较差、远离建设需求的耕地划入基本 农田保护区。这使得优质农田大量流失， 变成了毫无生态价值的 建设用地， 也严重影响到该地区农业环境保护事业的发展。 （ ２） 在耕地占补平衡制度中存在执行不力的情况。根据《基 本农田保护条例》的 规 定 ， 国 务 院 批 准 占 用 的 基 本 农 田 ， 当 地 政 府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划， 并补充 划入数量和质量相当的基本农田。但当前地方政府对于这一政 策 的 执 行 存 在 侧 重 面 积 指 标 、忽 略 质 量 保 护 指 标 的 问 题 。一 些 经 济发展较快的东部地区， 建设占用的多为优质的高产耕地， 而补 充 的 耕 地 主 要 分 布 在 区 位 、地 形 和 水 热 条 件 相 对 较 差 的 地 方 。结 果造成基本农田数量虽然没有减少， 但整体的生产能力严重下 降。由于现在政府任期制和向上负责制还存在一些问题， 导致在 地方政府眼中短期经济利益和政绩远远胜过地区发展的长期利 益， 使得优质耕地的数量急剧下降， 其生态价值更是毫无保障。 （ ３） 对于基本农田保护的权利和义务严重失衡。从法理学的 角度出发， 一项权利的享有必然伴随着相应义务的承担， 这是法 律中公平正义原则对于权利义务对等的要求。而在我国的基本 农田保护制度中， 国家享受着强制保护基本农田所带来的利 益— ——维持耕地的数量和生产能力， 保持了持续的农产品供应 能力， 但在限制“农转非”的同时， 也限制了基本农田所有者和使 用 者 的 发 展 权 — — — 他 们 只 能 从 事 经 济 利 益 少 、 附 加 值 低 的 农 业 劳动。而国家并没有因此给予他们足够的经济或其他方面的补 偿， 使其生活水平的发展空间受到严重限制。换句话说， 由于基 本农田的所有者、使用者承担了全部的农田保护成本， 而使全社 会无偿享受到了基本农田保护的外部利益， 这种社会不公平在 客观上会直接影响基本农田保护工作的进行。
【关键词】 耕地 生态价值 耕地保护制度 一 、耕 地 的 生 态 价 值 人类利用耕地的首要目的是运用耕地系统的生物生产功能 提供人类生活必需的粮食和其他生物产品， 并在长期的利用中 使耕地在自身组织功能的作用下形成一种特殊的人工生态系 统， 这是传统意义上人类对于耕地价值的认识。但是， 这一生态 系统在供给人类稳定的粮食和其他生物产品的同时， 又提供了 一种新的生物生存环境， 形成耕地生态系统特有的生物种群结 构和食物链， 为生物多样性的存续与发展提供了条件， 而且还具 有 改 变 空 气 中 物 质 成 构 成 、净 化 环 境 中 的 有 害 物 质 、涵 养 水 源 等 功能， 正是由于这些功能， 使耕地生态系统成为与城市生态系统 在 环 境 质 量 和 景 观 上 完 全 不 同 、城 市 居 民 向 往 的 休 闲 环 境 。从 这 个意义上说， 耕地的价值是多元化的。根据《布莱克法律大辞典》 的解释， 耕地的生态价值是“指耕地及耕地上的植物构成的生态 系统具有的生态价 值 ， 包 括 调 节 气 候 、净 化 与 美 化 环 境 、维 持 生 物 多 样 性 等 方 面 的 价 值 ”。 据最新的统计数据显示， 世界耕地总面积占到了全球陆地 面 积 的 １０．２０％。 截 至 ２００６ 年 １０ 月 底 ， 我 国 的 耕 地 总 面 积 １８．２６６ 亿 亩 ， 占 到 世 界 耕 地 总 面 积 的 ８．５％， 包 括 ５５．１％的 旱 地 、 ２６％的水田和 １８．９％的水浇地。如此巨大的土地面积和多样的土 地类型， 涵盖了数量庞大的各种生态系统， 对稳定和改善生态环 境具有重要的基础作用。 二 、我 国 的 耕 地 面 积 的 变 化 和 保 护 现 状 根 据 国 家 统 计 局 的 资 料 ， 我 国 耕 地 面 积 在 １９５７ 年 达 到 高 峰， 其后经历了一次大幅度的减少。第二次大的滑坡发生在 １９６５－ １９７７ 年 ； 第 三 次 发 生 在 １９８０－ １９８８ 年 ； 第 四 次 从 １９９２ 年 持续至今。 改 革 开 放 以 来 耕 地 减 少 的 速 度 是 ６０ 年 代 至 今 最 快 的 一 段 时间。１９７８－ １９９７ 年累计增加耕地 １１４０ 万公顷， 累计减少 １６０５ 万 公 顷 ， 两 者 相 抵 ， 净 减 少 ４６５ 万 公 顷 ， 占 耕 地 总 面 积 的 ３．５％， 相当于整个湖北省的耕地面积。这段时间平均每年净减少耕地 ２５ 万 公 顷 ， 而 在 １９６８－ １９７８ 年 间 ， 平 均 每 年 净 减 少 １６ 万 公 顷 ， 速度明显加快。在改革开放以来的 ２０ 年间， 耕地总量平衡中只
有 １９７９、１９９０、１９９５ 和 １９９６ 年新增耕地面积超过了减少的耕地 面积。但也是净增面积有限。从耕地面积变化的空间分布上看 ， 净减少最快的一是广东、福 建 、上 海 、江 苏 、浙 江 、山 东 、北 京 、天 津及辽宁等沿海省份； 二 是 陕 西 、湖 北 、四 川 、湖 南 、山 西 等 中 部 省份。尽管从全国的趋势看个别年份耕地面积是净增加的， 但这 些自然条件较好的省份一直以来耕地面积都维持着减少的趋 势。那些自然条件较差的边远省份， 如内蒙古、黑龙江、新疆、云 南、广西、贵州、甘肃、宁夏等省， １９８８ 年以后耕地却基本上 是 净 增加的。耕地面积变化的这种区域差异， 说明在我国耕地总量的 动态平衡中， 生产力较低的耕地面积的增加， 在数量上部分地抵 消了优质良田的减少， 因而掩盖了问题的实质。
四 、如 何 有 效 保 护 耕 地 及 其 生 态 价 值 对于耕地及其生态价值的保护， 立法是一种有效途径。目前 我国基本农田保护 制 度 主 要 依 据《基 本 农 田 保 护 条 例》和《土 地 管理法》， 并没 有 一 部 专 门 的 基 本 农 田 保 护 法 ， 但 我 国 基 本 农 田 面积广大、相关“ 农 转 非 ”的 利 益 链 条 错 综 复 杂 使 得 基 本 农 田 的 保护工作涉及层面广泛、难度较大， 现有的法律法规已经不能满 足耕地保护的需要。因此， 当务之急就是加强土地保护的法制建 设， 提议全国人大常委根据国务院现行的相关行政法规再结合 当今耕地保护现状制定出具有前瞻性的土地保护基本法律， 然 后由国务院以基本法律为基础制定出更为细致和更具操作性的 行政法规， 形成严密的土地保护法律制度， 以满足现有的土地保 护工作的需要。其立法的重点应当是规范基本农田保护的责、 权 、利 。 以 法 律 的 形 式 保 护 基 本 农 田 保 护 区 内 土 地 所 有 者 、使 用 者的经济利益； 协调基本农田保护规划与其他规划的关系。 首先， 应当在法律中完善耕地保护制度中国家或社会对基 本农田所有人和使用人的补偿制度， 由直接获利的群体对直接 负担保护成本的法律主体给予经济补偿。具体做法可以根据基 本农田的分布情况 ， 在 省 、直 辖 市 、自 治 区 范 围 内 由 经 济 发 达 且 对农业依赖较强的地区给予基本农田面积较大、经济发展相对 落后地区以经济补偿； 也可以在全国范围内进行协调补偿， 或者 在法律中明确用国家财政建立基本农田补偿基金， 由该基金承 担基本农田保护和建设所必须的大量资金。其次， 在法律中落实 基本农田保护的公示制度， 建立、健全社会监督体系。各地方政 府要在基本农 田 保 护 区 显 要 位 置 将 基 本 农 田 保 护 区 范 围 图 、保 护制度、责任单位 和 生 态 目 标 等 内 容 予 以 公 告 ， 接 受 社 会 监 督 。 此外， 还要广泛建立社会舆论监督渠道， 将基本农田保护置于社 会监督之下。最后， 在法律中严格落实占用基本农田的审批制 度， 并完善地方各级政府主要领导任期基本弄提案保护目标责 任制， 完善地方政府征集考核制度。建立、健全省、地、市、县各级 政府主要领导任期基本农田保护责任目标责任制， 实行重大基 本农田保护失职的引咎辞职制度。 五 、结 束 语 虽然在立法和政策层面， 我国的耕地保护制度被誉为“世界 最严格的保护 制 度 ”， 但 是 由 于 保 障 体 系 的 不 完 善 、权 利 和 义 务 的分配不均、以及法律执行和监督过程中漏洞的存在导致一些 保护机制流于形式， 并没有起到很好的保护效果。我国现在正处 于社会高速发展的转型时期， 正在和将要经历环境污染较为严 重的工业化和后工业化时期， 这样， 境内面积庞大的农田中各色 的生态系统对于环境的净化和保持作用也显得尤为重要。
据权威资料统计， 截至 ２００７ 年 １０ 月份我国耕地总面积为 １８ 亿 亩 ， 排 世 界 第 四 ， 仅 次 于 美 国 、俄 罗 斯 和 印 度 ， 但 由 于 人 口 众多， 我国的人均耕地面积仅为 １．４ 亩， 不到世界人均耕地面积 的一半， 而我们的邻国印度人均耕地面积是我们的 ２０ 倍。我国 人均土地面积在世界上 １９０ 多个国家中排 １１０ 位以后， 耕地面 积排在 １２６ 位以后。我国已有 ６６４ 个市县的人均耕地在联合国 确定的人均耕地 ０．８ 亩的警戒线以下。
３８ 《当代经济》 ２００８ 年第 ３ 期（ 下）
经济生活
ＣＯＮＴＥＭＰＯＲＡＲＹＥＣＯＮＯＭＩＣＳ
法律中明确规定的手段， 将部分耕地作为基本农田而给予特殊 保 护 的 法 律 制 度 。这 一 制 度 也 在《土 地 管 理 法》中 得 到 确 认 。它 是 从《基 本 农 田 保 护 条 例》所 形 成 的 制 度 中 加 以 修 改 和 完 善 转 化 而 来的。它包括以下内容 ： 首先，《土地管理法》规定了 ５ 类耕地应 当划入基本农田保 护 区 ， 各 省 、市 、自 治 区 划 入 基 本 农 田 保 护 区 的耕地要占本行政区域内耕地的 ８０％以上； 其次， 以国家强制力 保障的法律约束力来保障基本农田的数量和质量。即未经国务 院批准， 任何单位和个人不得占用基本农田进行非农建设； 另 外， 即使是国务院批准的占用基本农田的建设项目， 省级地方政 府也应当补充划入相当数量和质量的农田为基本农田， 以保证 基本农田的面积不被削减。
经济生活
ＣＯ Ｎ ＴＥＭＰ Ｏ ＲＡＲＹＥＣＯ Ｎ Ｏ ＭＩＣＳ
中国耕地生态价值与保护问题研究
— ——以环境与资源保护法学为视角
○吕 峥 （ 武汉大学法学院 湖北 武汉 ４３００７２）
【摘 要】 耕 地 作 为 土 地 的 主 要 组 成 部 分 ， 具 有 重 要 的 生 态 价值。然而， 以往人们常常只注意到了耕地的生产和使用价值， 却忽视了耕地生态价值的存在。文章从一个全新的视角来认识 耕地在环境改善方面对人类所具有的价值， 并重点分析我国现 行耕地保护制度的结构和存在的问题， 以期通过规范耕地保护 的 立 法 、执 法 、守 法 过 程 来 达 到 保 护 耕 地 及 其 生 态 价 值 的 目 的 。
（ ３） 耕地占补平衡制度。《土地管理法》中还规定，“非农业 建设经批准占用耕地的 ， 按 照‘ 占 多 少 ， 垦 多 少 ’的 原 则 ， 由 占 用 耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地； 没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的， 应当按照省、自治 区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费， 专款用于开垦的新耕地。”这 一规定确立我国耕地实行“以田补田”的基本农田耕地补偿政 策， 以保障基本农田总量的平衡。
三 、我 国 耕 地 保 护 制 度 及 存 在 的 问 题 １、我 国 现 行 的 耕 地 保 护 法 律 制 度 对 耕 地 实 行 严 格 保 护 我国现行的土地保护法律体系较为完整， 它伴随着我国经 济 发 展 的 过 程 经 历 了 长 期 的 演 变 过 程 ： 从 １９５３ 年 的《国 家 建 设 征用土地办法》到 １９８６ 年的《土地管理法》再到 １９８８ 的年《土地 复垦 规 定》以 及 １９９１ 年 的《土 地 管 理 法 实 施 条 例》和《基 本 农 田 保护条例》； １９９９ 年实施的新《土地管理法》等。由于长期的不断 完善和经验积累， 我国耕地保护法律制度在立法层面上已经构 成相对完善的整体结构。具体来说， 它包括了以下几种制度： 土 地 用 途 管 制 制 度 、基 本 农 田 保 护 制 度 、耕 地 占 卜 平 衡 制 度 等 。 （ １） 土地用途管制制度。土地用途管制制度是《土地管理法》 中所确立的核心制度， 它通过在法律中明确土地使用层级制度 和行政审批制度来提高农用地转为非农用地的成本， 以此严格 规范土地的用途。这一制度包括了三个方面： 首先， 分类确立土 地的用途， 现行我 国 的 土 地 分 类 将 土 地 分 为 三 大 类 ， 农 用 地 、建 设用地和未利用土地， 这是土地用途管制制度的基础； 其次， 根 据土地的性质、地理位置等因素按照严格的程序和标准制定土 地利用的总体规划， 这是土地用途管理制度的依据； 最后， 在行 政审批的过程中， 严格限制农用地转为建设用地、集体土地转为 国有土地， 这是土地用途管制制度的核心。 （ ２） 基本农田保护制度。基本农田保护制度是指国家通过在
２、我 国 现 行 耕 地 保 护 法 律 制 度 尚 存 在 一 些 问 题 （ １） 地方政府为经济利益扭曲基本农田的确定标准。众所 周知， 政府对于基本农田确定的通行做法是上级政府分层下达 耕地的保护数量指标， 最后由乡级政府完成具体区划工作并将 指标落实。地方政府出于经济利益上的考虑， 很难接受上级政府 给予的行政任务。仅从眼前利益出发， 把交通沿线、城市附近质 量较好、区位优势明显的耕地作为建设用地的储备排除在基本 农田的范围之外， 而将区位较差、远离建设需求的耕地划入基本 农田保护区。这使得优质农田大量流失， 变成了毫无生态价值的 建设用地， 也严重影响到该地区农业环境保护事业的发展。 （ ２） 在耕地占补平衡制度中存在执行不力的情况。根据《基 本农田保护条例》的 规 定 ， 国 务 院 批 准 占 用 的 基 本 农 田 ， 当 地 政 府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划， 并补充 划入数量和质量相当的基本农田。但当前地方政府对于这一政 策 的 执 行 存 在 侧 重 面 积 指 标 、忽 略 质 量 保 护 指 标 的 问 题 。一 些 经 济发展较快的东部地区， 建设占用的多为优质的高产耕地， 而补 充 的 耕 地 主 要 分 布 在 区 位 、地 形 和 水 热 条 件 相 对 较 差 的 地 方 。结 果造成基本农田数量虽然没有减少， 但整体的生产能力严重下 降。由于现在政府任期制和向上负责制还存在一些问题， 导致在 地方政府眼中短期经济利益和政绩远远胜过地区发展的长期利 益， 使得优质耕地的数量急剧下降， 其生态价值更是毫无保障。 （ ３） 对于基本农田保护的权利和义务严重失衡。从法理学的 角度出发， 一项权利的享有必然伴随着相应义务的承担， 这是法 律中公平正义原则对于权利义务对等的要求。而在我国的基本 农田保护制度中， 国家享受着强制保护基本农田所带来的利 益— ——维持耕地的数量和生产能力， 保持了持续的农产品供应 能力， 但在限制“农转非”的同时， 也限制了基本农田所有者和使 用 者 的 发 展 权 — — — 他 们 只 能 从 事 经 济 利 益 少 、 附 加 值 低 的 农 业 劳动。而国家并没有因此给予他们足够的经济或其他方面的补 偿， 使其生活水平的发展空间受到严重限制。换句话说， 由于基 本农田的所有者、使用者承担了全部的农田保护成本， 而使全社 会无偿享受到了基本农田保护的外部利益， 这种社会不公平在 客观上会直接影响基本农田保护工作的进行。
【关键词】 耕地 生态价值 耕地保护制度 一 、耕 地 的 生 态 价 值 人类利用耕地的首要目的是运用耕地系统的生物生产功能 提供人类生活必需的粮食和其他生物产品， 并在长期的利用中 使耕地在自身组织功能的作用下形成一种特殊的人工生态系 统， 这是传统意义上人类对于耕地价值的认识。但是， 这一生态 系统在供给人类稳定的粮食和其他生物产品的同时， 又提供了 一种新的生物生存环境， 形成耕地生态系统特有的生物种群结 构和食物链， 为生物多样性的存续与发展提供了条件， 而且还具 有 改 变 空 气 中 物 质 成 构 成 、净 化 环 境 中 的 有 害 物 质 、涵 养 水 源 等 功能， 正是由于这些功能， 使耕地生态系统成为与城市生态系统 在 环 境 质 量 和 景 观 上 完 全 不 同 、城 市 居 民 向 往 的 休 闲 环 境 。从 这 个意义上说， 耕地的价值是多元化的。根据《布莱克法律大辞典》 的解释， 耕地的生态价值是“指耕地及耕地上的植物构成的生态 系统具有的生态价 值 ， 包 括 调 节 气 候 、净 化 与 美 化 环 境 、维 持 生 物 多 样 性 等 方 面 的 价 值 ”。 据最新的统计数据显示， 世界耕地总面积占到了全球陆地 面 积 的 １０．２０％。 截 至 ２００６ 年 １０ 月 底 ， 我 国 的 耕 地 总 面 积 １８．２６６ 亿 亩 ， 占 到 世 界 耕 地 总 面 积 的 ８．５％， 包 括 ５５．１％的 旱 地 、 ２６％的水田和 １８．９％的水浇地。如此巨大的土地面积和多样的土 地类型， 涵盖了数量庞大的各种生态系统， 对稳定和改善生态环 境具有重要的基础作用。 二 、我 国 的 耕 地 面 积 的 变 化 和 保 护 现 状 根 据 国 家 统 计 局 的 资 料 ， 我 国 耕 地 面 积 在 １９５７ 年 达 到 高 峰， 其后经历了一次大幅度的减少。第二次大的滑坡发生在 １９６５－ １９７７ 年 ； 第 三 次 发 生 在 １９８０－ １９８８ 年 ； 第 四 次 从 １９９２ 年 持续至今。 改 革 开 放 以 来 耕 地 减 少 的 速 度 是 ６０ 年 代 至 今 最 快 的 一 段 时间。１９７８－ １９９７ 年累计增加耕地 １１４０ 万公顷， 累计减少 １６０５ 万 公 顷 ， 两 者 相 抵 ， 净 减 少 ４６５ 万 公 顷 ， 占 耕 地 总 面 积 的 ３．５％， 相当于整个湖北省的耕地面积。这段时间平均每年净减少耕地 ２５ 万 公 顷 ， 而 在 １９６８－ １９７８ 年 间 ， 平 均 每 年 净 减 少 １６ 万 公 顷 ， 速度明显加快。在改革开放以来的 ２０ 年间， 耕地总量平衡中只
有 １９７９、１９９０、１９９５ 和 １９９６ 年新增耕地面积超过了减少的耕地 面积。但也是净增面积有限。从耕地面积变化的空间分布上看 ， 净减少最快的一是广东、福 建 、上 海 、江 苏 、浙 江 、山 东 、北 京 、天 津及辽宁等沿海省份； 二 是 陕 西 、湖 北 、四 川 、湖 南 、山 西 等 中 部 省份。尽管从全国的趋势看个别年份耕地面积是净增加的， 但这 些自然条件较好的省份一直以来耕地面积都维持着减少的趋 势。那些自然条件较差的边远省份， 如内蒙古、黑龙江、新疆、云 南、广西、贵州、甘肃、宁夏等省， １９８８ 年以后耕地却基本上 是 净 增加的。耕地面积变化的这种区域差异， 说明在我国耕地总量的 动态平衡中， 生产力较低的耕地面积的增加， 在数量上部分地抵 消了优质良田的减少， 因而掩盖了问题的实质。
四 、如 何 有 效 保 护 耕 地 及 其 生 态 价 值 对于耕地及其生态价值的保护， 立法是一种有效途径。目前 我国基本农田保护 制 度 主 要 依 据《基 本 农 田 保 护 条 例》和《土 地 管理法》， 并没 有 一 部 专 门 的 基 本 农 田 保 护 法 ， 但 我 国 基 本 农 田 面积广大、相关“ 农 转 非 ”的 利 益 链 条 错 综 复 杂 使 得 基 本 农 田 的 保护工作涉及层面广泛、难度较大， 现有的法律法规已经不能满 足耕地保护的需要。因此， 当务之急就是加强土地保护的法制建 设， 提议全国人大常委根据国务院现行的相关行政法规再结合 当今耕地保护现状制定出具有前瞻性的土地保护基本法律， 然 后由国务院以基本法律为基础制定出更为细致和更具操作性的 行政法规， 形成严密的土地保护法律制度， 以满足现有的土地保 护工作的需要。其立法的重点应当是规范基本农田保护的责、 权 、利 。 以 法 律 的 形 式 保 护 基 本 农 田 保 护 区 内 土 地 所 有 者 、使 用 者的经济利益； 协调基本农田保护规划与其他规划的关系。 首先， 应当在法律中完善耕地保护制度中国家或社会对基 本农田所有人和使用人的补偿制度， 由直接获利的群体对直接 负担保护成本的法律主体给予经济补偿。具体做法可以根据基 本农田的分布情况 ， 在 省 、直 辖 市 、自 治 区 范 围 内 由 经 济 发 达 且 对农业依赖较强的地区给予基本农田面积较大、经济发展相对 落后地区以经济补偿； 也可以在全国范围内进行协调补偿， 或者 在法律中明确用国家财政建立基本农田补偿基金， 由该基金承 担基本农田保护和建设所必须的大量资金。其次， 在法律中落实 基本农田保护的公示制度， 建立、健全社会监督体系。各地方政 府要在基本农 田 保 护 区 显 要 位 置 将 基 本 农 田 保 护 区 范 围 图 、保 护制度、责任单位 和 生 态 目 标 等 内 容 予 以 公 告 ， 接 受 社 会 监 督 。 此外， 还要广泛建立社会舆论监督渠道， 将基本农田保护置于社 会监督之下。最后， 在法律中严格落实占用基本农田的审批制 度， 并完善地方各级政府主要领导任期基本弄提案保护目标责 任制， 完善地方政府征集考核制度。建立、健全省、地、市、县各级 政府主要领导任期基本农田保护责任目标责任制， 实行重大基 本农田保护失职的引咎辞职制度。 五 、结 束 语 虽然在立法和政策层面， 我国的耕地保护制度被誉为“世界 最严格的保护 制 度 ”， 但 是 由 于 保 障 体 系 的 不 完 善 、权 利 和 义 务 的分配不均、以及法律执行和监督过程中漏洞的存在导致一些 保护机制流于形式， 并没有起到很好的保护效果。我国现在正处 于社会高速发展的转型时期， 正在和将要经历环境污染较为严 重的工业化和后工业化时期， 这样， 境内面积庞大的农田中各色 的生态系统对于环境的净化和保持作用也显得尤为重要。
据权威资料统计， 截至 ２００７ 年 １０ 月份我国耕地总面积为 １８ 亿 亩 ， 排 世 界 第 四 ， 仅 次 于 美 国 、俄 罗 斯 和 印 度 ， 但 由 于 人 口 众多， 我国的人均耕地面积仅为 １．４ 亩， 不到世界人均耕地面积 的一半， 而我们的邻国印度人均耕地面积是我们的 ２０ 倍。我国 人均土地面积在世界上 １９０ 多个国家中排 １１０ 位以后， 耕地面 积排在 １２６ 位以后。我国已有 ６６４ 个市县的人均耕地在联合国 确定的人均耕地 ０．８ 亩的警戒线以下。