食品安全治理困境

浅谈食品安全治理困境
【内容摘要】“民以食为天”，但是在今天，食品安全问题已经成为了我们略显沉重的话题。

各类食品安全问题接踵而至，借助治理与善治理论作为分析工具管窥我国的食品安全治理现状。

【关键词】食品安全；监管；困境
中图分类号：f203
世界卫生组织在1996年对食品安全给出的定义如下：对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者受害的一种担保，它主要指在食品的生产和消费过程中没有达到危害程度的一定剂量的
有毒、有害物质和因素的加入，从而保证人体按正常剂量和以正确的方式摄入这样的食品时不会受到急性或者慢性的危害，这种危害包括对摄入者本身及其后代产生的不良影响。

食品安全事故频发，原因大致可归纳为政府监管失效、市场失灵、社会监管缺失三方面。

（一）政府监管困境
1、食品行业“作坊式”加工现状，监管难度大
改革开放以来，我国的经济发展水平不断提升，但是总体而言我国尚处于发展中国家行列，处在转型期的中国，食品加工行业企业模式多数为“作坊式”生产加工经营模式。

目前我国食品生产、加工的单位有44.8万家，80%以上是10人以下的小作坊、个体户，在这种格局下，我国的食品生产、加工企业涣散，技术力量落后，人员素质参差不齐的现状，客观上带来了监管上的困难重重。

2、政府监管的困境
（1）应付式监管，“弱-强-弱”的怪圈。

综观近几年来我国的食品安全事件，在发生时社会上都会引起轩然大波，吸引了无数眼球，监管部门迫于社会的舆论压力都得将之列入待处理事项的议程上。

我国的食品安全监管通常是就某某食品安全事件说某某事件的“一招鲜”式的应付治理，是等到食品安全事故已经恶化之后或者是爆发之后才采取的应急式扑救，通常都是以消除社会的舆论压力为目的的监督。

我们的监管部门不能做到痛定思痛，监管陷入一种“弱-强-弱”的怪圈。

（2）作秀式监管，行政问责的扭曲。

《中华人民共和国食品安全法》中对监管部门失职、渎职的论述及处罚仅有如下两条，分别是第七章第七十五条“调查食品安全事故，除了查明事故单位的责任，还应当查明负有监督管理和认真职责的监督管理部门、认证机构的工作人员失职、渎职情况”以及第九章第九十五条“违法本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。

违法本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他相关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降
级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责
人应当引咎辞职”。

通过《食品安全法》的表述，在划定食品安全问题的失职渎职问题上难以界定责任追究的主体。

（3）惩罚式监管，重惩罚而非预防。

我国的食品安全问题通常是某某事故爆发之后采取的打压之后便高枕无忧，食品安全监管部门不能够做到痛定思痛，深入事情本质，将改革涉及到体制、法制等等层次上面来。

“在每次公共安全的危机之中，我们每每看到的就是拙劣的作秀、严厉的信息控制和舍卒保帅的问责惩处。

表面文章做足，制度内在的毒瘤依然顽固”。

未曾见有哪个食品监管部门将食品安全改革深入到了问题的实质，而是“杀几个喽罗以谢天下”，待到食品安全事故过去了就算过去了。

（4）分段式监管，九龙治水。

2004年国务院专门下发《关于进一步加强食品安全工作的决定》，将食品安全监管分为四段：种养殖环节由农业部门管理，生产加工环节由质监部门管理，市场流通由工商部门管理，餐饮消费由卫生部门管理，同时确定了食品药品监督管理部门负责综合监督、组织协调工作。

从中央层面上来看，在食品安全问题上面承担着监管职能的部门是卫生部牵头建立起食品安全综合协调机制，负责食品安全综合监督，承担食品安全综合协调，组织查处食品安全重大事故的责任；此外，农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局在保障食品安全方面承担起相应的职责。

由此可见，我国食品安全管理体系与西方某些发达国家的集中职能、分种类管理模式不同，我国推行的是一种放权的分段式的管理模式。

分段式监管
容易造成监管责任不清，要么重复监管、要么就没人管，各个监管部门缺乏合作缺乏合力，监管效率底下出现事故以后，难以问责。

（二）市场失灵困境
1、理性的市场主体过分追求自身利益，价值取向偏移
根据“理性经济人”的假设，不良的个别企业会在巨额经济利益的驱使下铤而走险，利用制售利润以获取最大化的利润。

2011年公安部门破获的特大利用“地沟油”制售食用油案件就是一个典型的例子。

该案主犯柳立国所主导的济南格林生物能源有限公司在利用“地沟油”制售食用油之前，就是生产生物柴油的，只是后来柴油价格下降，市场对生物柴油的需求减少，而且生物柴油进不了正规的加油站，产品没有了销路，格林生物能源公司这才打起歪主意，铤而走险利用地沟油制售食用油的。

2、食品生产者与消费者间信息不对称
从农场到餐桌的各个环节中，包括生产，加工，运输，销售，在这些环节中生产者掌握的产品信息远远超出消费者拥有的产品信息，消费者获取产品信息的渠道只能是食品包装上的标签或者电视广告，消费者在信息链上是处于绝对的劣势地位，因此消费者在购买质量低劣的风险就大了不少由于食品生产者与消费者信息不对称的影响，使得劣质产品在市场作用下“适销对路”，加上生产者“有限理性”和“机会主义行为”的催促下，市场很容易形成“柠檬市场”，劣币驱逐良币，劣质产品就有可能占据了一个不错的市场份额。

食品生产者与消费者之间严重的信息不对称加剧了食品安
全事故的频发。

（三）社会监管缺失
1、集权式监管，社会监管的缺失
“政府排斥媒体、非政府组织和民众的参与……在中国，非政府组织发育空间狭小，无法成为社会结构的毛细血管，也无法成为食品安全的监督体制中的重要元素，所谓社会监督因此缺乏基本的组织与制度基础。

”由于在传统的公共管理的政府本位理念作用下，我国与“放权于民”的监管模式不同。

监管的权力高度集中于政府手中，成为社会问题的主要治理者，在官僚制基础之下，各级政府的监管是对上负责，而不是为民负责。

在这样一种“官本位”制度下，官员们更加注重的事情是应付上级，而不是把焦点自主的放在时下中国经济发展的困境与路径上来。

2、ngo、行业协会未能成为社会问题治理的“血管”
转型期的中国政府一定程度上说还是一个全能型的政府，身上承担着庞大的职能，媒体舆论监督有限，本土ngo发展举步维艰，在发展上面临诸如社会的公众参与意识不足，双重管理体制控制过严，门槛高，限制多，法制化程度低的困境，使得社会上难以出现多方力量共同治理我国频发的食品安全事件。

食品行业协会由于先天发育不足，公信力不高，发展资金匮乏，体制不健全等等原因在抑制地沟油事件上未能发挥应有的作用，客观上加速了近几年来的中国各类食品安全事件的恶性循环。

【参考文献】
[1] 刘亚平.走向监管国家：以食品安全为例[m]北京：中央编译出版社，2011
[2] 原英群，于始.食品安全：全球现状与各国对策[m]广州：中国出版集团世界图书出版公司.2010年3月第一版
[3] 谭德凡，我国食品安全监管模式的反思与重构[j]湘潭大学学报（哲学社会科学版），2011年5月第35卷。