新型社会组织参与乡村治理的机制

新型社会组织参与乡村治理的机制

徐晓全

［摘要］乡村何以实现有效治理仍然是我国现代化进程中一个悬而未决的问题。在当前各地围绕乡村治理的探索中，介于官方与民间的新型社会组织广泛参与乡村治理事务，逐渐承担越来越多的乡村治理职能。通过广东云浮市乡贤理事会的案例分析发现，新型社会组织解决了政府纵向治理能力不足和社会横向治理能力缺失的问题，使乡村的治理主体及其相互关系发生了显著变化，对于破解当前乡村治理危机和探索中国特色的乡村治理形式具有重要的现实和理论意义。

［关键词］乡村治理；村民自治；新型社会组织；乡贤理事会

一、问题的提出

改革开放以来，随着人民公社解体和村民自治的实施，我国乡村治理改变了近代以来国家权力不断向乡村渗透的进程，重新开放社会自治空间，由此进入“乡政村治”［[1]］时期。村民自治虽然弥补了人民公社解体和家庭联产承包责任制推行以来乡村治理权威的不足，但无法适应经济社会环境的巨大变化给乡村治理带来的挑战，我国乡村普遍存在治理危机，如利益表达渠道缺失，官民冲突严重，群体性事件愈演愈烈，基层政权为维稳而疲于奔命，治理呈现失序状态；村委会无法承担整合村民利益的重任，村民参与村庄事务的

热情低，乡村公共事业建设滞后；传统文化的纽带作用日渐丧失，乡村缺乏认同感和凝聚力，重新陷入一盘散沙境地。等等，村民自治的推行并没有在乡村社会建立起有效的治理结构，乡村社会陷入“过度自治化”和“附属行政化”困境，并且更为集中地表现为政府纵向治理能力不足，社会横向治理能力缺失。由此可见，乡村何以实现有效治理仍是我国现代化进程中一个悬而未决的问题。

面对乡村治理危机，很多地方都在探索破解危机和实现有效治理的新办法。近年来，越来越多的地方开始尝试建立以乡村精英为核心力量的社会组织参与乡村治理，以此应对各种治理问题和弥补村民自治的不足。这种社会组织不同于民间自发形成的社会组织，而是由政府积极扶持和培育并且广泛参与乡村治理事务，是一种新型社会组织。“作为治理组织嵌入政府主导的地方治理结构之中,同时又以或强或弱的依附状态与政府保持合作关系。这种新型社会组织一方面关注于公共事务，活动于基层社会的公共领域，与基层社会具有天然的紧密联系；另一方面又与政府保持或合作或依附的关系，并在政府主导的地方治理结构中生存发展。”［[2]］例如山东新泰市依托平安协会化解乡村冲突事件和参与村庄事务协商，广东云浮市依托乡贤理事会、揭阳市揭东县依托公益理事会和民主监事会推动农村公共事业建设，重庆市巫溪县在农村成立以“五大乐和”为主要职能的乐和协会广

泛参与乡村治理。等等，这种介于官方与民间的新型社会组织正逐渐承担着越来越多的乡村公共治理职能，在应对乡村治理危机中取得了很好的效果。

新型社会组织在乡村治理中发挥作用的机制是什么？它对当前我国乡村治理将产生怎样的影响和具有何种意义？本文采取案例研究法，以广东云浮市乡贤理事会为案例，尝试对这一问题作出探讨。

二、案例分析：云浮市乡贤理事会

云浮市乡贤理事会最早兴起于云安县。2011年6月，云安县石城镇率先试点培育“组、村、镇”三级理事会，即村民理事会、社区理事会、乡民理事会，协同党委政府开展农村公益事业建设，协同参与农村社会建设和管理。2011年12月，云安县三级理事会作为云浮市社会建设创新项目被广东省社会工作委员会确定为第一批省社会创新观察项目并在云浮市所辖的云城区、新兴县、郁南县和罗定市迅速推广。2012年起，云浮市重点培育自然村乡贤理事会。目前，云浮市所辖的各个区县共培育和发展自然村乡贤理事会8000多个，实现自然村全覆盖。

（一）乡贤理事会在乡村治理中的效果

石城镇留洞村委会横洞村乡贤理事会于2011年4月成立，是云安县最早的乡贤理事会，又是典型的示范村。横洞村的总人口是133户738人，其中外出经商收入占63%，外

出务工收入占17％，在家务工收入占20%。横洞村村民理事会主要由有威望、有能力的退休干部、复退军人、经济能人、外来工代表等组成。理事会成立后，以“民事民办、民事民治”为原则，以村民自治和公共服务为主要职责。对村庄重大事项决策实行“一事一议”，采取“三议三公开”，即理事会提议、理事走访商议、户代表开会决议，议案决议公开、实施过程公开、办事结果公布。理事会广泛发动包括外出乡贤在内的群众自筹资金和争取“以奖代补”项目，完成村庄雨污分流、人畜分离、垃圾分类、路无尘土、墙无残壁等环境综合整治工程，修建了足球场、篮球场、居民健身广场，以及集阅览室、多媒体室、议事室一体的功德楼文化中心，依靠村民的参与推动了村庄公益事业的发展。理事会还把传统文化与现代治理有效结合起来，积极挖掘传统文化资源，组织实施了《横洞村村规民约》，以“十不准”的形式，用简短易懂的语言对村民的日常生活行为进行规范。

乡贤理事会在云浮各区县迅速推广的过程中，职能也逐步向多个领域扩展，包括动员村民广泛参与村庄公共事业建设事务、推动乡村文化资源开发、促进乡村和谐建设和协助村庄经济发展等，解决了当前乡村治理面临的诸多问题。

在乡贤理事会的参与下，不仅有效化解了诸多乡村治理危机，而且推动了农村公共事业的发展，推动了社会主义新农村建设。乡贤理事会广泛参与乡村事务，显然有利于弥补

政府纵向治理能力不足和村民横向自治能力缺失的问题，在很大程度上把中国的制度优势和传统文化有机地结合起来，适应了经济、社会、政治发生重大变化以后对社会的治理结构进行调整的要求。

（二）乡贤理事会对治理结构的影响

在乡贤理事会的参与下，不仅实现了乡村的有效治理，而且给乡村治理结构带来了显著影响。

1.治理主体及权威来源的变化

村民自治实施以来，作为法定意义上的村民自治组织的村委会，在实际运行过程中受到乡镇政府的行政干预，承担了大量乡镇政府延伸下来的行政工作，行政功能远远大于自治功能。村委会的行政化导致村民自治功能虚化，从而使乡村治理仍然延续了人民公社时期的政府单一治理模式，治理主体主要是代表政府行政权力的“村两委”以及自治能力不足的原子化的村民。在乡贤理事会这一新型社会组织的参与下，乡村社会的治理主体逐渐由“村两委”、村民二元主体转变为“村两委”、新型社会组织、村民多元主体，而且乡贤理事会承担着越来越多的乡村公共事务，乡村内部的大量事务都由他们解决，由此成为乡村社会的重要治理主体。

在权威来源方面，乡贤理事会在处理乡村事务中的治权来自于“村两委”，其广泛参与乡村治理是“村两委”有意培育和授权的，但他们不同于村委会行政化趋势下权威来源