公共管理学的历史演进

第二节 PA:传统的公共行政学

公共行政学的传统形成于上世纪20—30年代，其思想基础奠基于19 世纪末、20世纪初，它的主导地位一直持续到本世纪60年代。 行政学兴起的原因： 第一，“行政国家”的出现，行政机关的规模、行政人员队伍增长、 公共事务管理职能的发展 第二，“文官制度”改革运动的发展，废除政党分赃制 第三，多学科的形成和发展，特别是管理学（行政学从政治学中分 离出来） 思想基础一：W · 威尔逊的《行政（学）之研究》、古德诺的政治 与行政二分。 思想基础二：马克斯· 韦伯 的官僚制度（科层制）理论。 思想基础三：科学管理学派的思想。代表人物：泰勒、法约尔。 1926年怀特（美）《行政学导论》、1927年威罗福比（美）《行 政学原理》：标志着行政学作为一门独立学科的形成。
美国的公共行政

政党分肥制（Spoil）



在选举中获胜的政治领袖根据政治观点和贡献分配政府 职位。 建国初期政府的精干，1801年，整个行政部门文官3000 人。 华盛顿人望品质高，很少撤换官员。能够在权力面前保 持理性与谦卑的人是真正的伟人。 第二任总统联邦党人约翰· 亚当斯离任前的 “午夜任命”。 第三任总统民主党人托马斯· 杰斐逊上任后撤换了比其前 两任多出数倍的官员。 机构膨胀。1772-1861年，联邦人口增加了8倍，但联邦 文官增加了50倍。 腐败丛生。 1881年7月，加菲尔德总统被一名谋职未遂者谋杀。
在产生了私有制之后，就出现ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ国家和相应的强力机构
奴隶社会与封建社会的行政管理是建立在“王权神授”基础之上，有着 强烈的人身依附色彩。 “普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣。”
中国古代封建主义社会的发展历史久远，发育充分和完善。
春秋时代的官吏监察制度 汉朝的官吏选拔制度 宋朝的科举考试制度 中国封建社会中成长的管理思想： 资治通鉴（司马光） 贞观政要（吴兢） 孙子兵法（孙膑） 西方管理思想： 理想国（柏拉图） 政治学（亚里士多德） 君主论（马基雅弗利） 共和六论（布丹） 政府论（洛克） 论法的将身（孟德斯鸠） 社会契约 论（卢梭）
第二章 公共管理学的历史演进

从知识、理论发展演变的角度看，公共 管理研究呈现出明显的阶段性，从没有 公共的行政学（A），到传统公共行政理 论（PA ），中经新公共行政理论 （NPA ）、新公共管理理论（NPM） ， 直到目前的新公共服务理论（NPS）。
让我们翻开过去的历 史，为将来作好准备。
——丹尼尔· A· 雷恩
第一节 A:没有“公共”的行政 学
从原始社会到封建社会的行政
行政管理是从国家的诞生开始的。 原始社会的管理是以氏族部落管理为代表，主要靠血缘、传统、习 俗和原始崇拜来维系的。氏族部落的管理将生产狩猎、分配、内部事 务、外部事物（血亲复仇与生存空间争夺）的管理融为一体的简单、 纯朴的自然式管理。 原始氏族管理的三大特点： 1、氏族的管理权力由全体氏族成员共同拥有，一切重大事务由氏族 大会决定。 2、氏族首领负责对具体事物的管理，但其权力由氏族大会授予，首 领的地位与一般氏族成员完全平等，由氏族大会选举产生并可以随时 撤换。 3、氏族成员对氏族管理的服从是完全出自于自觉和自愿基础之上。 “没有士兵、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官， 没有监狱，没有诉讼，而一切都是有条有理的。”
英国的公共行政

英国的君主制不同于我国的帝制。国王≠皇帝。
作为封主的国土和作为封臣的大贵族之间不是一种单向的主从关 系，而是一种建立在相互依存基础上的双向契约关系，尽管二者 不是平等的。封主和封臣分别享有某些确定无疑的权利，同时又 分别负有某些确定无疑的义务。这些权利和义务往往不见于成文 法律，只存在于习俗之中，但为双方所熟知，具有充分法律效力。 如果其中一方要求习俗规定之外的权利，或拒不履行自己的义务， 则被视为违法行为，对方有权以解除契约关系相对抗。

恶果：


早期行政系统的特点

“人格化的”、“非公共的”



国王或皇帝如何管理自己的国家和臣民 以效忠于国王或大臣等特定个体为基础 “政党分赃制”：在一个新的政党选举获胜 后，从高层到基层的每一个职位都被获胜政 党指定的人所占据。


官方学（经济学、财政学、政策学） 冯· 斯坦因、布隆赤里强调行政在国家管理中的 价值 这些学者所在国家已经或正在进行资产阶级革 命，政治变革的人物行将完成，因此需要转向 实际的政府管理事务。然而，斯坦因等人没有 在“行政学”前面加上“公共”二字，折射出 整个前资本主义社会公共管理的部分特点—— 行政服从于官僚、帝王以及他们所据有的“家 天下”，而非指向广大民众。

假如国王的要求超出了习惯规定，贵族有权拒绝。1197年，理查 德一世要求男爵们提供300名骑士远征法国时，曾遭到坚决拒绝， 理查德怒斥道：“谁若不去，谁就上绞刑架。男爵们斩钉截铁地 反驳道：“我们既不去法国，也不上绞刑架!
英国早期的文官制度——恩赐 制



由各部大臣或各部下属机构的负责人根据个人意愿任命文官。少数专业 性较强的高级文官通过国王特许状任命。某些高级文官也享有恩赐权， 如印花税务总监本身是通过国王特许状任命的，但他又享有任命本部门 下级文官的权力。 恩赐制不可避免地导致买卖官职、请人代官等腐败现象。享有恩赐权的 人往往利用手中的权力，向求职者索取佣金。1786年，海军部审计员查 理· 米德尔顿直言不讳的宣称：“在海军部收取佣金早已是固定习惯，因 此被人们视为是恩赐者法定收入一部分”。 中高级文官很少亲自履行份内职责，通常雇他人代行职责。1780年的一 次调查发现，赋税审计员30年没有过问过份内工作。有的文官一方面把 自己的工作交由代理人承担，另一方面自己又接受另一份收益更丰厚的 代理职务。如内政部书记员布赖茨克用每年8镑13先令的低价雇用了一名 刀笔小吏代行职责，自己则担任大法官厅高级文官威廉· 弗雷泽的代理， 每年收入为227镑3先令。 文官任期没有任何限制，只要恩赐者满意即可连任。那时文官实际上是 常任的，许多文官的任期达30年以上，有的长达50一60年。 不同部门和职位的文官工资相差悬殊，有的几十磅，有的上千磅。有的 来自国王的俸禄，有的来自向服务对象收取的服务费。