“三农”政策的内涵及其演变

“三农”政策的内涵及其
演变
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所谓“三农”系指农业、农村和农民，而“三农”问题则是农业问题、农村问题和农民问题的总称，三者之间有着密切联系，也有质的区别，在一定条件下还有矛盾。

我国的“三农”问题是国家工业化进程中城乡经济社会变革不同步造成的结构偏差问题，现已构成当今我国改革与发展中的最大难题。

我国“三农”问题的复杂性、严重性和化解的艰巨性，堪称世界之最。

经过长达几十年的积累，总的来看，“三农”问题集中表现为农业、农村、农民欠发达，现代化程度低，发展比城市严重滞后，广大农村基本上仍是农业社会，城乡差别、城乡居民收入差距很大。

农民收入低，增收难，是当前全国人民群众关注的焦点。

一、“三农”问题的实质
穷不是“三农问题”的实质。

现阶阶段“三农问题”的实质是中国的不公平发展问题的缩影，包含了经济、社会、权利等诸多要素的不公平。

这有历史的原因，也有现实的制约。

农民问题，主要是三个方面：
一是农民收入增长缓慢因而导致城乡居民收入差距日益扩大。

自20世纪80年代中期农民增收放缓以后，90年代末期至今农民收入始终处于低速增长状态，与城市居民收入的高增长形成越来越大的反差。

2008年全国农民纯收入4761元，仅占城镇居民人均可支酿收入15781元的25.15%；1998—2008年全国农民纯收入增加2599.02元，平均增长率不到4%，低于城镇居民收入增幅的1／3。

而且农民收入很不平衡，由于农村内部收入分化，少数高收入户掩丨盖了多数低收入户，近半数的农民收入处于零增长状态，许多农产收入下降。

城乡居民收入差距持续扩大，由20世纪80年代中期的1.81倍，扩大到2008年的3.61倍。

二是农民经济利益得不到有效维护。

由于缺乏风险分散机制，长期以来农民是农产品价格的被动接受者，农业的自然风险和市场风险主要由农民来承担。

由于缺乏利益保护机制，土地等生产要素的非农化转移中，农民是被动接受土地的特低价格而不能享有其应得的利益；在劳动力转移中，农民作为最弱势的群体，常常是最低工资的接受者，创造着城市经济财富而不能分享其利益。

三是农民的平等权利得不到保障。

由于事实上缺乏强有力的利益代表者，农民在发展过程中不能完全享有与城市居民同等的权利。

在农村，普遍缺乏必要的社会保障，不能享受公共卫生、医疗和教育。

即使进入城市，农民工实际上成为城市建设者和财富创造者，但不能享有与原市民同等的城市公共福利，更没有平等参与社会事务的政治权力。

农业问题，主要表现在三个方面：
一是缺乏专业化分工导致的生产低效率。

对于绝大多数农村地区，在实行联产承包制以后，三十年来，实际上没有进行更深入的制度变革，传统农业并没有得到根本的改造，分家分户经营、自给性生产为主，出售剩余产品为辅的格局没有从根本上改变。

由于生产方式落后，农业生产效率十分低下。

土地产出率不高、劳动生产率也不高，因此日益缺乏竞争力。

二是缺乏有效的生产要素投入，导致发展后劲不足。

诺贝尔奖获得者舒尔茨曾指出，改造传统农业必须从外部注入新的生产要素：资本、技术、人才以及新制度要素。

然而在现行体制下，这个过程是反向进行的：加快工业化和城市化的结果是导致农村廉价的生产要素和资源流向城市和工业，形成支持工业化的“低成本”优势。

出现三个净流出，即土地价值净流出，农村资金净流出和优秀劳动力净流出，使农业发展的支撑条件日益弱化。

这就使中国改造传统农业的速度和效益大打折扣。

有人估计，改革开放以来，城市占用农地的差价，约在2万多亿元之巨，相当于改革开放前30年价格剪刀差总额的4倍。

近几年，农村资金大量流向城市，农业资金大量流向非农业。

农民创造了40%以上的居民储蓄，但在全社会贷款余额中，农业和乡村企业贷款则占比只是5%左右。

特别是农业优势劳动力外流，使农业从业人员素质普遍下降。

现在“青壮劳力不下田”，务农主要是老、弱、妇、幼。

三是农产品结构与市场结构不相适应，导致农产品卖难伺题经常性突出。

由于缺乏强有力的沟通城市、面向国内外大市场的流通体系，千家万户的小生产与千变万化的大市场缺乏有效的联结手段，难以避免结构调整的盲目性。

产品结构不合理、质量水平不高、不适应市场对农产品需求多样化、优质化和精细化的需求，致使农业发展长期缺乏有效的市场拉动力。

农村问题，主要是四个落后：经济落后、文化落后、社会落后、乡村面貌落后。

由于庞大的乡村管理构架与薄弱的乡村经济不相适应，导致乡村负债问题十分突出，不仅使正常的经济周转困难，还使乡村的信用体系受到严重破坏。

由于长期缺乏文化、教育等方面的足够投入，农民素质差、生活单调，缺乏必要的文化消费等现象十分突出。

在原有的严密组织被破除后，乡村社区建设成为整个中国社区建设最为薄弱的环节，由于缺乏互帮互助机制，缺乏行业协调机制，从而农民成为最无组织性的群体。

由于基层组织和乡级政府职能上的错位，乡村规划落后，或基本上没有规划，也无法得力执行规划的问题十分普遍，导致乡村建设
混乱，村容、村貌不堪人目。

乡村环境的脏乱差已成为中国最大的环境问题之一。

二、“三农”政策的演变
1、改革开放时期
党中央对“三农问题”的历来高度重视。

特别是改革开放以来，中央就先后制定出台了关于“三农”问题的11个“一号文件”，积极推动了农村改革和发展，有力促进了农民增收和粮食增产，使我国农村发生了巨大的变化。

第一个“五个一号文件”是指从1982年到1986年，党中央制定和颁布的关于农村工作的五份文件。

这五个一号文件，记录了中国共产党尊重人民群众的首创精神，从群众中来、到群众中去，指导中国农村改革的一系列重大决策，对实现农村改革率先突破、调动广大农民积极性、解放农村生产力起到了巨大的推动作用，深深地印在亿万中国农民的心坎。

1983年1月，第二个中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》正式颁布。

文件从理论上肯定家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。

文件要求全面推行家庭承包责任制。

1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，即第三个一号文件，强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。

规定土地承包期一般应在15年以上。

文件使农民吃了“长效定心丸”。

1985年1月，中共中央、国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，即第四个一号文件，中心内容是调整农村产业结构，取消30年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。

国家还将农业税由实物税改为现金税。

1986年1月1日，中共中央、国务院下发《关于1986年农村工作的部署》，即第五个一号文件。

文件进一步摆正了农业在国民经济中的地位，在肯定原有的一靠政策、二靠科学的同时，强调增加投入，进一步深化农村改革。

第一个“五个一号文件”，通过对家庭联产承包的肯定，使亿万农民逐步从绵延数千年“面朝黄土背朝天”的生产模式中解放了出来，通过非农经营等方式，在解放生产力的同时，实现了劳动力自身的进一步解放，开始参与到中国工业化、城市化的伟大历史进程，为中国城市经济体制改革，提供了坚实的物质基础和取之不竭的精神动力。

在改革丰碑上的第一个“五个一号文件”，激发了亿万农民的生产积极性，
开创了中国农村改革发展的新局面。

自此，农民收入稳定快速增长，增速快于城市，城乡居民收入差距逐步缩小，几千年温饱不保的中国农民越过贫困，从温饱向小康迈进。

据统计，1978年到1984年，农民人均纯收入由133.57元增加到355.33元，年均递增17.71%，其中1982年的年增长率为19.9%，为历史最高。

从1978年到1988年，粮食总产由4000亿斤增加到8000亿斤，创造了以占世界7%的耕地养活占世界22%的人口的奇迹。

乡镇企业如雨后春笋般涌现，到上世纪90年代初期，乡镇企业成为中国经济中最活跃的部分，全国工业产值中“三分天下有其一”。

2、2004—2008：统筹城乡进程中的五座新丰碑
历史的车轮驶入21世纪，中国经济持续快速增长势头不减，“让一部分人先富起来”已成为现实。

然而，农村的改革和发展不断面临新的难题。

特别是从1997年开始，农民收入增幅连续4年下降。

1997年至2003年，农民收入连续7年增长不到4％，不及城镇居民收入增量的五分之一。

粮食主产区和多数农户收入持续徘徊甚至减收，农村各项社会事业也陷入低增长期。

“有饭吃，缺钱花”，“吃饱了饭，看不起病，读不起书”，城乡发展严重失衡，农村社会矛盾日益突出，城乡居民收入在一度缩小后又进一步扩大。

面对“三农”严峻形势，党中央审时度势，从国民经济全局出发，对城乡发展战略和政策导向做出重大调整：党的十六大指出，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入是全面建设小康社会的重大任务。

更多关注农村，关心农民，支持农业，作为全党工作重中之重的地位得到再三强调。

党的十六大以来，党中央、国务院坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，与时俱进地制定了加强“三农”工作的大政方针，连续出台5个指导农业和农村工作的中央一号文件，分别以促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业和切实加强农业基础建设为主题，共同形成了新时期加强“三农”工作的基本思路和政策体系，构建了以工促农、以城带乡的制度框架，掀开了建设社会主义新农村的历史篇章，迎来了农业农村发展的又一个春天。

2004年2月8日，新世纪的第一个关于“三农”的中央一号文件——《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》公布。

这是改革开放以来
第六个涉农的一号文件。

自此，中央一号文件重新锁定“三农”问题。

2005年1月30日，《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》公布，要求稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革。

2006年2月21日，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》公布，要求完善强化支农政策，加强基础设施建设，加强农村民主政治建设和精神文明建设，加快社会事业发展，推进农村综合改革，促进农民持续增收，确保社会主义新农村建设有良好开局。

2007年1月29日，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》公布，提出用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业。

2008年1月30日，《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》公布，提出要走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

如果说上世纪八十年代的五个一号文件，重点是解决了农村体制上的阻碍、推动了农村生产力大发展，进而为城市经济体制改革创造物质和思想动力的话，新世纪关于“三农”的6个中央一号文件，其核心思想则是城市支持农村、工业反哺农业，通过一系列“多予、少取、放活”的政策措施，使农民休养生息，重点强调了农民增收，给农民平等权利，给农村优先地位，给农业更多反哺。

在十七大报告确定“城乡经济社会发展一体化”方向基础上，今年的中央一号文件确定，要按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，突出加强农业基础建设，积极促进农业稳定发展、农民持续增收，努力保障主要农产品基本供给，切实解决农村民生问题，扎实推进社会主义新农村建设。

这不仅是今年，更是今后一个时期“三农”工作的总体要求。

权威专家指出，加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡成效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，将是我们在全面建设小康社会和实现现代化进程中必须始终坚持的方向。

值得关注的是，2009年２月１日，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》下发。

这是改革开放以来第十一个以“三农”
为主题的中央一号文件。

《意见》明确提出，必须切实增强危机意识，充分估计困难，紧紧抓住机遇，果断采取措施，坚决防止粮食生产滑坡，坚决防止农民收入徘徊，确保农业稳定发展，确保农村社会安定。

加大对农业的基础设施和科技服务方面的投入；进一步加大对农业的各项直接补贴，种粮补贴、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴这四项补贴，提高政府对粮食最低收购价格的水平；加大力度解决农民工就业问题。

在民生事业的建设方面，强调了农村电网建设、乡村道路建设、加快农村饮水安全工程建设、农村的沼气建设、实施农村危房改造进行试点工作五个重点领域，强调要落实和保障农民的土地权益，进一步规范农村土地承包经营权的流转。

并且依照法律规范地签订合同，按照有关法律加强对土地流转的管理，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

在改革开放31周年之际，中央一号文件继往开来，始终不渝地体现了跨越二元社会的历史藩篱、追求城乡和谐发展、共同繁荣的伟大梦想。

可以预期，这必将成为今后“三农”工作再创辉煌的新动力，我国城乡经济社会发展一体化新格局的新起点。

三、解决“三农问题”的新对策
贯彻落宾党的十七大、十七届三中全会精神和中央一号文件，对于为今后“三农”工作、农村改革发展的政策轨迹和未来走向有着重要意义与深远影响。

第一，从体制上着手，深化农村管理体制和制度改革，将农村土地管理制度、农村户籍管理制度、农村基层政府机构改革、农村社会保障制度等方面改革，统一纳入到全国改革进程中来，给“农民工”正名，从根本上解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等问题，消除体制上的障碍，解放农村生产力。

第二，以农民增收为核心，走生产发展、生活富裕、生态文明的科学发展道路。

加快城镇化、新型工业化、农业产业化进程，大力发展农村合作织组，扶持龙头企业，拓展农民增收渠道。

加快农村税费改革，切实减轻农民负担；扩大农村富余劳动力的充分就业，鼓励农民进城就业创业；加大农业投入和扶贫攻坚力度，增加农业补贴，增加对农民公共产品的供给，以使农民收入明显得到提高。

第三，以全面建设小康社会为目标，加强农业综合生产能力建设，坚持统筹城乡发展，推进城乡一体化，建设社会主义新农村。

加强生态环境保护建设，优化生态功能，增强广农村经济发展后劲。

坚定不移地发展农村基层民主政治，推动农村文化大发展大繁荣，加强农民素质教育，推进以改善民生为重点的社会建设，促进农村全面进步、农民全面发展。

第四，尊重农民的创造精神，保障农民自主权和民主权利。

对农民来说，自主权是最大、最切实的民主权利。

要始终坚信，农民有能力办好自己的事情，应让农民自主决策。

要尊重农民意愿、尊重农民生产经营自主权，放活农民的生产经营权。

农村基层民主建设的中心任务是实行农村民主自治，其中包括实行民主选举，民主决策，民主管理和民主监督等内容，要加强以宪法、村委会组织法为重点的普法宣传教育，增强广大农民的民主意识，法制意识，自治意识，树立当家作主的责任感，保证农民直接行使民主权利，充分发挥农民积极性，促进农村经济发展和社会进步，确保农村长治久安。

第五，遵循市场规律．做好服务工作。

用经济手段代替行政手段，按市场法则和价值规律，做好三农科学发展的规划、指导、扶持、管理和服务文章。

一是抓规划．主要在发展方向和产业布局上作好规划、合理引导，“跳出农村看农村，跃出农业抓农业”．二是抓指导．就是抓市场、技术等方面的信息传递和先进经验的推广工作．三要抓扶持．运用好信贷、税收、产业等政策，加大对农民的扶持力度．四要抓管理．努力规范市场经营行为，狠抓行政执法．五要抓服务．及时为农民调整产业结构搞好产前、产中、产后的技术、销售、加工等服务，解除农民生产经营的后顾之忧。

解泱“三农”问题必须农民工问题。

2004年中央1号文件明确指出，“进城就业的农民工已经是产业工人的重要组成部分。

”这一判断非常正确，意义重大。

农民工是中国城市现代化的生力军，是繁荣农村经济、文化事业的一支重要力量，是工人阶级的生力军和主要力量，是中国经济增长和社会发展的原动力。

是我们党执政基础的坚强柱石。

是遍布全国城镇、人数超过二亿的庞大群体，是社会主体的重要成员，是享受人权的重要主体。

要消除对农民工的种种歧视，让农民工享有国民待遇。

首先要维护农民工的人格尊严权，保障农民工的劳动权，确保农民工劳动就业，将农民工权利保障纳入法制化和社会化的轨道，建设全国统一的农民工的社会保障制度，在党和政府的领导下，各有关部门，包括劳动部门、经济部门、司法部门、工、青、妇群众团体等，共同合作，形成对农民工权益齐抓共管的保障机制，使其能够平等享有宪法和法律赋予的各种权利。

总之，我们在解决“三农”问题中，要认真实践“三个代表”重要思想，全面落实科学发展观，大力加强支农扶农促农力度，提高农业综合生产能力，加快农村经济社会建设步伐，引导广大农民奔向小康社会的康庄大道。