日本高速增长时期的公共住房政策及启示

日本高速增长时期的公共住房政策及启示
摘要：日本高速增长时期的公共住房政策适应了城市化快速发展的需要，以住房金融公库、公营住房、公团住房、公社住房为基础，建立了一个面向中等收入、低收入群体的多方位的住房建设与供应保障体系，满足了日本国民的居住需求。

其公平优先的原则及自建、购买、租用相结合的住房供应体系对我国今后的住房改革有借鉴意义。

关键词：公共住房政策；制度框架；公平
中图分类号：F293.3文献标识码：A文章编号：1007－7685(2011)07－0093－04
住房是现代社会生活的必需品和生活水准高低的重要
标志，解决居住问题始终是一国政府首要的政策目标之一。

日本在二战后至1973年实现了经济高速增长，一举奠定了经济大国的地位。

在居住方面，到1968年全国住房数量超过户籍数量，1973年全国普遍达到每户一宅，基本实现居者有其屋。

在此过程中，日本的公共住房政策发挥了重要作用。

本文以日本经济高速增长时期(1945～1973年)的公共住房政策为对象，对其公共住房政策体系进行分析。

一、日本的公共住房政策
(一)颁布“房租管制令”和“租房租地法”
二战后初期，为防止土地价格、房租高涨，日本政府于1946年颁布了房租管制令，重点对房屋出租价格进行限制。

“租房租地法”可追溯到二战前的1921年，主要是优先确保处于弱势地位的租借人的权利。

“租房租地法”规定在房屋出租期满后若租赁人希望更改合同时，无正当理由出租人不得拒绝。

“租房租地法”虽然在一定程度上减轻了租房者的经济负担，但也导致房主不轻易出租住房，反而使出租房源减少。

(二)建立住宅金融公库，支持高收入的个人与企业自建住房
居民和企业自建住房对政府而言可减少财政支出，起到事半功倍的效果。

为此，1950年日本颁布了《住宅金融公库法》，主要对难以从民间金融企业融资的个人与企业购买或建设用于自己居住的住房提供优惠贷款，鼓励个人和企业自建住房。

住房金融公库由国家财政出资，亏损则由国家财政予以补贴，其贷款利率低于银行，贷款条件优惠。

同时，住房金融公库在经济萧条时期还被作为经济刺激政策之一。

在公库成立初期，每年大约为8万套住房提供贷款，此后规模不断扩大，到1970年达25万套。

住房金融公库极大地支持了日本家庭的住房建设。

只是进入20世纪90年代后由于日
本中央银行长期奉行低利率政策，住宅金融公库的利率优势开始消失。

到2003年共支出180万亿日元，资助住房建设1 909万户。

2007年，住房金融公库改为独立行政法人住宅金融支援机构。

(三)为低收入者提供公营住房
为低收入家庭提供住房的做法最早始于20世纪20年代的东京、大阪等地区。

1951年，日本制定并颁布《公营住宅法》，规定由中央政府向地方政府提供补助，用于修建出租房，其出租对象为所有阶层，后来改为仅向低收入阶层提供廉租房。

公营住房一般采用抽签方式在符合条件的申请者中选取人住者，但对于住房特别贫困者、收人低的老人家庭、母子家庭、残疾人家庭等给予特别照顾。

公营住宅法颁布后拟定3年为一个建设计划，1952～1954年的第一个计划预计建设住宅18万户，实际建设了124 081户，仅完成计划的69％，原因在于建筑费用的不断上涨。

1965年实行五年计划后，“一五”(1966～1970)计划建设44万户，完成率为101.3％(445 720户)；“二五”(1971～1975)计划建设59.7万户，完成率75.9％(453 123户)。

(四)组建为大城市工薪阶层提供出租房、商品房的住房公团
住宅金融公库与公营住房的对象为社会阶层的两端?高收入者和低收入者，处于夹心层的中等收入阶层的住宅问题
也需要解决，同时大城市由于人口大量流入，居住问题开始突出。

1955年日本经济的各项指标均超过二战前，造船、钢铁、有色金属、纺织服装等产业迅速发展，大量农村劳动力开始涌入城市。

城市第二、三产业的就业人数从1953年的2 354万人增至1955年的2 554万人，1960年超过3 000万人，1964年为3 400万人。

如此大规模的劳动力涌入城市，居住成为首要需求。

为此，1955年日本制定颁布《日本住宅公团法》，由国家出资成立特殊法人――日本住房公团，在住房严重不足的大城市及其周边修建公寓式住房，面向大城市工薪阶层提供住房租赁、商品房、住房土地。

日本住宅公团是政府全额出资的特殊法人。

其中，中央政府出资约占75％，地方政府出资约占25％。

公团住房中有出租住房、商品住房和建设后出让给土地所有者，以便其经营出租住房业务的“民营出租用特定出让住房”。

住房公团的建立，标志着日本公共住房政策的三大支柱终于形成，政府直接出资建设住房、政府为居民和企业提供住房建设优惠贷款的一揽子政策体系形成。

日本住宅公团成立之初曾计划在全国形成50个住宅区，建设2万户住宅，最后实际建设1.7万户。

实施五年住房建设计划后的1966～1970年间建设35万户，1971、1975年的“二五”原计划建设46万户，但由于地价暴涨、建筑成本上升、地方政府的人口限制政策等原因实际建成28.4万户(完成率为61.7％)。

从住房结构看，1956～1974年
的高速增长期间出租房所占比重一直在70％以上。

(五)设立地方住宅供给公社
1965年，为进一步解决工薪阶层住房不足的问题，日本政府颁布《地方住宅供给公社法》，设立法人――地方住房供给公社，主要从事商品房的建设，同时还进行租赁住房建设及住房相关设施的开发建设，对公共住房的委托管理等。

其资金来源为住房金融公库的融资和地方自治体的补贴，设立的城市标准为人口规模50万以上，共成立57家。

地方住宅供给公社的建设重点是商品房。

据统计，1950～1965年间地方政府有关机构建设的住宅中商品房为4.3万户、出租房6万户、产劳住房2万户；而公社成立后的1966～1985年间共建设商品房38万户(其中公积金商品房23.6万户)、出租房8.34万户、产劳住房1.6万户。

地方住房供给公社对解决日本各地居住难问题发挥了较大作用，对缓解人口向三大都市圈的过度集中有积极的影响。

(六)制定住宅建设计划
1966年，日本出台《住宅建设计划法》，开始实施“住房建设五年计划”。

《住宅建设计划法》的出台结束了此前因政权变动而使各种计划不了了之的局面。

住房建设计划不仅包括公共资金的住宅建设，还包括民间资金的住宅。

但支柱仍是政府的政策性住房，重点是公共租赁住房的建设，为低收入家庭提供基本的居住条件。

据统计，1965～1970年日本
GNP的年实际增长率为8.6％，而同期住房投资的增长率达9.9％，到1973年调查证实，在全国所有都道府县住房数量均超过居民户数，显示日本国民的居住问题得到彻底解决。

二、日本实施公共住房政策的基础
日本的公共住房政策在确保国民的居住福利方面基本是成功的。

据统计，1945～1977年，日本在新建的2854.5万户住宅中，由公库、公团、公营等公共资金建设的住宅占31％，在经济高速增长时期占近40％，基本满足了各层次居民的住房需求。

日本实施公共住房政策的基础有如下几方面：
(一)制度基础
二战后，随着凯恩斯主义的盛行，公共住房政策成为发达国家普遍的政策选择。

该模式被称为政府主导型经济发展模式，即政府在经济发展过程中起到至关重要的作用。

美国学者约翰逊认为，日本政府不仅通过正式的财政政策、货币政策、产业政策和经济计划等比其他西方发达国家更严厉的宏观经济政策影响经济发展，还通过基于文化基础上的“行政指导”对经济社会发展施加影响。

因此，日本政府的政策指导思想既有强烈的凯恩斯主义色彩，又被打上了深刻的日
本文化烙印。

因此可以看到，日本的公共住房政策涉及财政政策(财政支出)、金融政策(低利率贷款)、经济发展计划、国土与城市规划、社会保障等多个领域。

(二)政治基础
公共住宅政策是日本各政党角逐权力的重要砝码。

《日本宪法》第25条规定了“生存保障权”：“全体国民都享有健康和文化的最低限度的生活的权利”，“国家必须在生活的一切方面为提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生而努力”。

而良好的住房就是安定幸福的重要体现。

政党尽管代表了不同阶层或集团的利益，但在执政期间的政策选择上还必须关注民生，特别是住房问题不仅事关社会的稳定，更关乎执政党的政治前途。

如，1955年，鸠山一郎的第二任内阁更是把住房建设作为其首要政策。

在《公营住宅法》、《日本住宅公团法》、《住宅建设计划法》和《地方住宅供给公社法》中都首先明确把提高国民的居住水平作为稳定国民生活、增进社会福利的重要手段。

与此相适应，无论是执政党还是在野党都有自己的住宅政策主张。

在1959年的住宅政策辩论中，执政自民党的政策主张包括加强对劳动者和低收入者的廉租房供给、改善住房质量、推进住宅用地的对策及在已有街区建设高层阻燃性住房。

在野党社会党提出公营住宅以面向劳动者的公寓为中心建设耐火的高层住房、住宅建设机构一元化、解决住房用地难的问题以及有国家建设商品
房。

日本共产党认为当务之急是在未来的5年计划内由国家建设300万户廉租房，具体措施有：在大城市对垄断资本和投机商进行限制以抑制土地价格上涨，新建住宅具备完善的生活设施，建设过程接受人民监督，降低房租，对豪华住房征税，国家提供低息贷款帮助劳动者建设或修缮住房等。

在各级议会的席位争夺中，住房政策成为获得选民支持的重要手段。

(三)社会基础
任何公共政策的实施只有获得社会各阶层的广泛认可
才具有公共性，才能达到预定的政策目标。

易宪容甚至认为住房公共政策就是通过国家的公共权力来协调住房市场各
主体或利益集团之间的利益关系，达到住房市场各种主体之间的利益均衡。

但公共政策也是社会各阶层讨价还价的结果及其关系的直接反映。

二战后包括日本在内的西方社会阶层发生重大变化，传统的资本所有者与劳动者的二分法已无法全面反映社会关系的现实，取而代之的是政府、企业、国民(劳动者)三足鼎立的社会结构，这成为社会关系的基本架构。

日本的公共住房政策实施的社会基础也在于此。

1.密切的政企关系使公共住房政策成为劳动力再生产的重要一环。

日本被称为以企业为中心的社会。

二战后作为经济民主化措施之一的解散财阀曾使日本大企业被纷纷拆分，但朝鲜战争后在美国的默许下又纷纷得到恢复，很快形成三
菱、三井等垄断集团，并逐渐成为日本经济社会发展的主宰。

政府与大企业间基于复杂的人际关系及共同的利益等形成
了异乎寻常的密切关系，结果是：一方面，企业听命于政府，为政治家提供竞选资金，积极支持政府的政策；另一方面，作为回报政府在公共投资、财政政策方面给予企业最大限度的优惠，如减免税、优惠贷款等。

因此，日本政府的公共住房政策与其说是为了国民生活的稳定与福利的改进，不如说是为解决企业劳动力不足的需要，成为马克思所说的劳动力再生产的重要手段。

2.良好的劳资关系使公共政策向国民倾斜的阻力下降。

日本的劳资关系一向以良好著称。

终身雇佣制、年功序列制(根据在企业的从业时间确定薪金标准)和企业工会(以企业
为单位组织工会，而不是美国式的行业工会)被认为是日本企业劳资关系的独特与成功之处。

与欧美发达国家相比，日本劳动者对企业和资本的依赖更强。

三、启示
(一)在经济发展水平有限、温饱问题尚未解决的情况下，市场无法解决大部分人的居住问题，政府的公共住房供给政策应发挥主导作用
二战后，面对国民的住房难问题，日本政府曾对房租乃
至土地价格进行限制，但收效甚微。

因此，从1950年起把政策目标置于各层面的住房供给：金融支持自建住房，提供优惠的商品房、出租房等。

作为发展中国家，我国大部分居民刚解决温饱问题，还有2.42亿农民工需要进城居住。

这就决定了政府的公共住房政策在解决基本居住方面的重要性。

(二)公共住房政策应以调节收入分配为首要目标，正确处理住房政策与房地产业间的关系
日本公共住房政策的首要目标是解决国民的居住问题。

特别是在20世纪70年代中期前，在经济发展与收入水平有限的情况下，确保住房量的供应，满足国民基本的居住成为首要目标。

只有在满足基本居住条件后，才能再寻求质量的改善。

即便遇到土地价格上涨的情况，政府也必须为居民住房特别是公共住房提供土地。

我国自1998年结束传统的福利住房政策后，尽管也一直强调要保证低收入群体的住房需要，但由于财政资金拨付较少，低收入群体的住房问题并未能解决。

而且在经济利益的驱动下住房政策本末倒置：效率优先，把房地产业作为带动地方经济发展、解决就业的主要手段，出卖土地成为财政收入的主要来源，即所谓土地财政。

(三)公共住房政策的主体责任必须明确，有法律依据，严格执行计划
日本公共住房政策的主体为中央政府，由其制定政策法律，明确中央与地方政府的权利义务。

如，《公营住房法》
规定由中央政府向地方政府修建的租赁用住房提供补助。

住房公团由中央政府出资约75％，大城市地区的地方政府出资约25％。

住房金融公库的资金来自中央财政支持。

地方住房供给公社则完全由地方政府负责。

因此，我国也应明确公共住房政策主体的责任，制定相关法律法规，保障公共住房政策的顺利实施。