日本高速增长时期的公共住房政策及启示

日本高速增长时期的公共住房政策及启示

摘要：日本高速增长时期的公共住房政策适应了城市化快速发展的需要，以住房金融公库、公营住房、公团住房、公社住房为基础，建立了一个面向中等收入、低收入群体的多方位的住房建设与供应保障体系，满足了日本国民的居住需求。其公平优先的原则及自建、购买、租用相结合的住房供应体系对我国今后的住房改革有借鉴意义。

关键词：公共住房政策；制度框架；公平

中图分类号：F293.3文献标识码：A文章编号：1007－7685(2011)07－0093－04

住房是现代社会生活的必需品和生活水准高低的重要

标志，解决居住问题始终是一国政府首要的政策目标之一。日本在二战后至1973年实现了经济高速增长，一举奠定了经济大国的地位。在居住方面，到1968年全国住房数量超过户籍数量，1973年全国普遍达到每户一宅，基本实现居者有其屋。在此过程中，日本的公共住房政策发挥了重要作用。本文以日本经济高速增长时期(1945～1973年)的公共住房政策为对象，对其公共住房政策体系进行分析。

一、日本的公共住房政策

(一)颁布“房租管制令”和“租房租地法”

二战后初期，为防止土地价格、房租高涨，日本政府于1946年颁布了房租管制令，重点对房屋出租价格进行限制。“租房租地法”可追溯到二战前的1921年，主要是优先确保处于弱势地位的租借人的权利。“租房租地法”规定在房屋出租期满后若租赁人希望更改合同时，无正当理由出租人不得拒绝。“租房租地法”虽然在一定程度上减轻了租房者的经济负担，但也导致房主不轻易出租住房，反而使出租房源减少。

(二)建立住宅金融公库，支持高收入的个人与企业自建住房

居民和企业自建住房对政府而言可减少财政支出，起到事半功倍的效果。为此，1950年日本颁布了《住宅金融公库法》，主要对难以从民间金融企业融资的个人与企业购买或建设用于自己居住的住房提供优惠贷款，鼓励个人和企业自建住房。住房金融公库由国家财政出资，亏损则由国家财政予以补贴，其贷款利率低于银行，贷款条件优惠。同时，住房金融公库在经济萧条时期还被作为经济刺激政策之一。在公库成立初期，每年大约为8万套住房提供贷款，此后规模不断扩大，到1970年达25万套。住房金融公库极大地支持了日本家庭的住房建设。只是进入20世纪90年代后由于日

本中央银行长期奉行低利率政策，住宅金融公库的利率优势开始消失。到2003年共支出180万亿日元，资助住房建设1 909万户。2007年，住房金融公库改为独立行政法人住宅金融支援机构。

(三)为低收入者提供公营住房

为低收入家庭提供住房的做法最早始于20世纪20年代的东京、大阪等地区。1951年，日本制定并颁布《公营住宅法》，规定由中央政府向地方政府提供补助，用于修建出租房，其出租对象为所有阶层，后来改为仅向低收入阶层提供廉租房。公营住房一般采用抽签方式在符合条件的申请者中选取人住者，但对于住房特别贫困者、收人低的老人家庭、母子家庭、残疾人家庭等给予特别照顾。公营住宅法颁布后拟定3年为一个建设计划，1952～1954年的第一个计划预计建设住宅18万户，实际建设了124 081户，仅完成计划的69％，原因在于建筑费用的不断上涨。1965年实行五年计划后，“一五”(1966～1970)计划建设44万户，完成率为101.3％(445 720户)；“二五”(1971～1975)计划建设59.7万户，完成率75.9％(453 123户)。

(四)组建为大城市工薪阶层提供出租房、商品房的住房公团

住宅金融公库与公营住房的对象为社会阶层的两端?高收入者和低收入者，处于夹心层的中等收入阶层的住宅问题

也需要解决，同时大城市由于人口大量流入，居住问题开始突出。1955年日本经济的各项指标均超过二战前，造船、钢铁、有色金属、纺织服装等产业迅速发展，大量农村劳动力开始涌入城市。城市第二、三产业的就业人数从1953年的2 354万人增至1955年的2 554万人，1960年超过3 000万人，1964年为3 400万人。如此大规模的劳动力涌入城市，居住成为首要需求。为此，1955年日本制定颁布《日本住宅公团法》，由国家出资成立特殊法人――日本住房公团，在住房严重不足的大城市及其周边修建公寓式住房，面向大城市工薪阶层提供住房租赁、商品房、住房土地。日本住宅公团是政府全额出资的特殊法人。其中，中央政府出资约占75％，地方政府出资约占25％。公团住房中有出租住房、商品住房和建设后出让给土地所有者，以便其经营出租住房业务的“民营出租用特定出让住房”。住房公团的建立，标志着日本公共住房政策的三大支柱终于形成，政府直接出资建设住房、政府为居民和企业提供住房建设优惠贷款的一揽子政策体系形成。日本住宅公团成立之初曾计划在全国形成50个住宅区，建设2万户住宅，最后实际建设1.7万户。实施五年住房建设计划后的1966～1970年间建设35万户，1971、1975年的“二五”原计划建设46万户，但由于地价暴涨、建筑成本上升、地方政府的人口限制政策等原因实际建成28.4万户(完成率为61.7％)。从住房结构看，1956～1974年

的高速增长期间出租房所占比重一直在70％以上。

(五)设立地方住宅供给公社

1965年，为进一步解决工薪阶层住房不足的问题，日本政府颁布《地方住宅供给公社法》，设立法人――地方住房供给公社，主要从事商品房的建设，同时还进行租赁住房建设及住房相关设施的开发建设，对公共住房的委托管理等。其资金来源为住房金融公库的融资和地方自治体的补贴，设立的城市标准为人口规模50万以上，共成立57家。地方住宅供给公社的建设重点是商品房。据统计，1950～1965年间地方政府有关机构建设的住宅中商品房为4.3万户、出租房6万户、产劳住房2万户；而公社成立后的1966～1985年间共建设商品房38万户(其中公积金商品房23.6万户)、出租房8.34万户、产劳住房1.6万户。地方住房供给公社对解决日本各地居住难问题发挥了较大作用，对缓解人口向三大都市圈的过度集中有积极的影响。

(六)制定住宅建设计划

1966年，日本出台《住宅建设计划法》，开始实施“住房建设五年计划”。《住宅建设计划法》的出台结束了此前因政权变动而使各种计划不了了之的局面。住房建设计划不仅包括公共资金的住宅建设，还包括民间资金的住宅。但支柱仍是政府的政策性住房，重点是公共租赁住房的建设，为低收入家庭提供基本的居住条件。据统计，1965～1970年日本