土地集约节约利用存在问题及对策建议

土地集约节约利用存在问题及对策建议

摘要：土地是不可再生的稀缺资源。土地集约节约利用时土地利用管理的永恒主题。近年来，随着国家实施宏观调控政策，在收紧银根的同时收紧地根，新增农用地转用计划指标逐年紧缩，土地集约节约利用顺时应势成为热门话题。本文拟就当前土地集约节约利用工作中存在的问题以及解决问题的对策，谈一点肤浅的看法。

关键词：土地；集约利用；问题；对策

一、当前土地集约节约利用工作中存在的问题

当前土地集约节约利用地工作中存在的问题较多，从工作实践情况看，既有思想认识上的障碍，又有管理体制和工作机制上的弊端。简单归纳为以下四个问题。

1.思想认识狭隘，政绩左右用地。

政绩观左右用地观已是不争的事实，因为以土地资源的消耗可以赢得政绩。换言之，没有土地的承载，一些地方干部难以通过招商引资这个平台得到仕途上的提升。在这种短视的、以我为本的、错误的政绩观的诱导下，低价供应土地，必然性盲目圈地。领导干部狭隘的思想认识，使土地集约节约利用成为一句空洞的口号。

一些地方打着“发展是硬道理”的大旗，置中央宏观调

控政策于不顾，借口抢抓机遇，以土地优惠为筹码，以消耗土地资源、损害被征地农民利益为代价，纷纷营造土地利用“政策洼地，”大张旗鼓的组织招商引资。在土地使用上或明或暗存在着诸如政府零地价供地，一事一议地价政策、投资达到一定的规模奖励、返还优惠政策、工业用地捆绑经营性用地政策等所谓的土地利用优惠政策。有的地方看到周边地区都在发展，领导明确要求发展必须借助外力，借助外力必须强力招商引资，招商引资必须严格考核，严格考核必须确保项目落地，更有高招――没有完成招商引资任务的干部不得提拔任用。于是就有“市外就是外”，“县外就是外”甚至“乡外就是外”的恶性竞争。不管大项目还是小项目，能来投资就是好项目；无论大老板还是小老板，能来办厂就是好老板。有的干部坦言看到周边地区发展心急，看到失地农民心酸，看到群众上访心慌。但就是不考虑国家保护耕地，保证国家粮食安全，保障社会长治久安的宏观战略目标。

2.违法用地冲击，处罚明显乏力。

相对于土地利用粗放浪费行为，违法用地对土地集约节约利用造成了强烈的冲击。粗放浪费土地的违法用地、特别是占用耕地的违法用地行为，则对土地集约节约利用提出了更为严峻的挑战。

对违法用地的处罚，由过去单纯处理事，到目前的处理事和处理人并重已经有了很大的进步。问题是对违法用地的

人与事的处罚，简单的问题复杂化并且处罚明显乏力。具体表现为：

2.1据国土资源部披露，目前仍有一些市、县政府默许、纵容仍至在背后操纵违法违规用地，未批先用、以租代征，擅自设立和扩大开发区，擅自调整土地利用总体规划以及违规侵占基本农田，损害农民权益的现象还不同程度地存在。违法用地的主体各级政府占绝对比例。因为政府违法用地，追究违法责任人工作难以落实。目前承担违法责任的责任人的层级越来越低，有的甚至让村组干部出面承担责任，从而达到下级干部保护上级干部、副职干部保护正职干部的目的。处罚没有从根本上触动干部特别是领导干部增强保护土地尤其是保护耕地的意识，有的干部甚至以自己违法用地行为资本进行反面说教，认为国土资源部门与自己过不去，处罚不过如此，就是国土资源部门在干扰发展。

2.2对违法事实适用处罚条款难以落实到位。案件查清楚后进入司法程序很难移交，有的案件即使移交了同时也就结案了，不了了之。大量的违法用地与极个别的干部被追究刑事责任不成比例，目前媒体曝光的所谓土地违法典型案件凤毛麟角，端掉干部“乌纱帽”的案件更为罕见，对破坏耕地等严重违法行为打击不力，不能产生震慑力，起不到以儆效尤的社会效果。

2.3国土部门执法腰杆不硬。以罚代法、补办手续，使

得土地违法步入违法用地―查处―补办手续的怪圈。导致违法用地的干部认为，违法用地责任由下面人承担，经济处罚由政府埋单，对违法用地的主要领导干部个人来说是毫发无损，有的干部甚至因违法用地而得到重用。土地管理法对非法占地行为的处罚界定范围违法用地是否符合土地利用总体规划，符合的没收地面财产，恢复土地原状；不符合的拆除建筑物并可视情节罚款。而国土资源部门没有执行权，在违法用地者接受了处罚后为了消化违法用地还要为其补办用地手续，这种做法从结果上看无异于推波助澜。事实上对土地违法行为的查处一天也没有停止，土地执法专项行动一个接着一个，但结果大多是为违法用地补办用地手续使其用地合法化，难以强调土地是否集约利用。

3.工作机制陈旧，调控措施失灵

由原来的用地单位粗放随意用地，到实行投资强度、容积率、建筑密度、非生产性用地比例等指标控制，建设用地预审，以及工业用地公开出让，土地集约利用已经引起各级国土资源部门的高度重视，千方百计在土地集约利用工作上寻求突破。2007年全国土地宣传突出了“集约集约用地，严守耕地红线”这一主题，说明浪费土地资源特别是耕地的现象已经相当严重，旨在引导全社会增强集约用地意识，切实保护耕地，保障经济社会的可持续发展。

尽管目前出台了一系列有关土地集约利用的调控政策

和文件，但效果并不明显。究其原因一是建设项目从立项到用地涉及政府多个部门，尤其是投资体制改革后，实行建设项目审批制、核准制和备案制三轨并行，在核准制和备案制中，因投资主体的申报，一旦固定资产投资规模在额度上形成泡沫，以投资强度核定用地规模，便导致出现小项目、少投资、多圈地的现象。这是用地跟着项目走，项目圈地盘活难的症结所在。二是土地供应的前置与项目投资到位滞后的矛盾，困惑国土资源部门项目能否真正推进到位。但是不论项目质量如何，土地首当其冲必须先供给，给土地是否集约节约利用带来不可预见的变数。三是土地出让金管理混乱。特别是工业用地土地出让金，尽管国土资源部门在运作上以国家规定的最低价标准、已公开的方式出让，但因为事实上存在着园区管委会在土地出让前与受让方签订项目入园的协议地价，同时又存在着受让方以最低价标准与国土资源部门签订的《国有土地使用权出让合同》，同一宗地存在着两种不同的价格，或者还有返还奖励。投资方少花钱多占地，并且是通过市场公开取得土地使用权，把国土资源部门强调的土地集约利用推入尴尬的境地。四是重供应轻管理，重增量轻存量的“两重两轻”现象较为突出。重供应轻管理表现为对建设项目供地前注重形式上的控制性指标的把关，对于项目实施过程中的土地利用情况疏于监管，对于项目改变原批准的建设规划布局难以管理到位，对于灭先项目或关停项