影响公共政策的主要因素

　按照系统论的观点，可以把公共政策看成是一个开放的系统。影响政策的除决策制度、决策方法外，还有其直接的工作环境，以及更广阔的如社会、经济、文化、法律等一般环境。
一、政治制度与决策制度
政治制度一般指统治阶级用以统治国家的方式和方法，如政体制度、国家结构形式、政党制度、选举制度、官吏制度、决策体制与程序等。而决策制度是指党和国家制定政策法令所采用的方式方法，涉及到最高决策权是什么，最高决策者是谁、决策需经过什么样的合法程度、需要遵循什么原则等。它们都对政策具有重要影响。从本质上说，不同的政治制度以及相应的决策制度对政策的影响，主要是通过决定谁是最高决策者、什么是最高决策权体现出来的。并且，由于决策制度还涉及到决策程序和原则的问题，而决策程序和原则又决定了所采用的决策形式和决策方法，因而政治和决策制度还会通过这一系列的传递作用影响到所制定政策的质量，即政策的科学性、有效性和可行性。
二、直接决策者
直接决策者是指依据法律或传统在决策机关中占有决策职位因而直接参与决策的人，一般包括执政党组织、各级政府中有关的立法、行政、司法人员等。正是由于直接决策者直接参与政策的制定，因而他们对政策具有最为重要和明显的影响。作为个人，不同的决策者其眼界、主张，以及他们的政治和业务素质，必然会对政策的制定与执行产生很大影响。
三、人民大众
从根本上说，人民大众是公共政策制定和执行的基础。在现代民主国家它表现得更为明显。首先，人民可以通过选择直接决策者而间接地影响政策。其次，人民大众可以通过对政策的接受与否来影响政策。第三，人民群众可以通过各种信息渠道向政府反映自己的意见和要求，从而影响政策。第四，人民可以通过自己的代表间接参与政策的制定。第五，人民大众有权对政策的执行情况进行监督、评估。总之，人民大众作为间接决策者，在政策过程的各个阶段都对政策发生着重大影响。
四、利益集团与政党
政党作为一种层次更高、组织更严密更正规、肩负的责任更大也更有影响力的政治组织，是最重要、对政策的影响最大的代表一定社会阶级、阶层、集团根本利益的团体。
利益集团对政策的影响方式，首要的是通过代表本集团利益的直接参与决策的人员提供政策备选方案、支持或反对某个政策方案等途径直接影响政策；其次是影响公众舆论，利用大众传媒宣传鼓动民众支持自己的主张；第三，在

资本主义国家里，还通过形成"压力集团"
，通过游说等方式说服直接决策者或对他们施加压力，以影响公共政策。
值得注意的是，在我国这样的社会主义国家，由于人民群众根本利益的一致性，因而不存在资本主义国家那种相互争权夺利的利益集团。但现阶段我国也存在着国家利益、集体利益和个人利益之间的矛盾，也还有在各地区、各行业、各部门之间的利益分配问题，因而不同群体之间利益的差异也是客观存在的，所以客观上也存在不同?quot;利益集团"。他们也要通过各种方式表达和争取自己的利益，同样也会对公共政策产生重大影响。我国的民主党派对共产党和政府的各项政策也具有重大影响
。
五、大众传播媒介（社会舆论）
社会舆论可以促使大众所关心的重大问题及时进入政策议程，它表达和反映人民群众的愿望、呼声和要求，对政策制定起到一种中介推动作用，因而对政策具有十分重大的影响。但社会舆论要通过大众传播媒介的广泛传播才能形成。这些信息载体，潜在的却是深刻地影响着人们的价值观，影响着人们对外部世界的认知，因而也影响着人们的判断与选择，影响着社会舆论乃至整个社会的行动。
大众传播媒介对公共政策的影响主要是通过对直接决策者和间接决策者的影响来实现的。
六、经济制度
经济制度是整个社会制度的基础，它规定着社会生产中人与人之间的关系，规定着社会的生产、分配、交换以及消费的形式，规定着生产资料的所有制形式。经济制度通过作用于政治制度和决策制度对政策发生着影响，尤其对一些重大的政策更是如此。所以它是政策的一个重要的影响因素。
七、总体文化
按照美国文化人类学家本尼迪克特的说法，文化是通过某个民族的活动而表现出来的一种思维和行动方式，一种使这个民族不同于其它任何民族的方式。特定社会的总体文化给该社会成员规定了一套比较明确的行为规范和价值标准，它归根到底是一套价值体系。
由于人们制定政策是以价值和利益为基础的，因而文化对政策的影响是显而易见的。由于文化的改变往往是一个漫长的潜移默化的过程，所以文化对政策的影响往往是久远的。当然，文化从而占主导地位的社会价值观是因时、因地、因社会制度不同而有区别的。文化从而占主导地位的社会价值观也会变化。这就会直接影响到国家政策的变动。
八、国际环境
任何国家都要与其它国家发生某种关系，特别在当代更是如此。这种关系必然会影响到一个国家的政

策，不仅是对外政策，也包括国内政策。当代随着全球经济一体化进程的加快和信息技术的高
速发展，各国之间相互依赖程度不断加强，国际环境对各国的政策正发挥着越来越大的影响。
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第五节 影响公共政策有效执行的主要因素

一、政策问题、政策质量与政策执行
一项公共政策能否得到有效执行，除本章已经述及的那些因素之外，还取决于如下因素：①政策问题的性质；②政策的质量；③执行机关的效能；④政策对象的情况；⑤政策执行的外部环境，等等。这里着重分析一下前面两个因素对政策有效执行的影响。

公共政策执行的成功与否，与政策要解决的社会问题本身密不可分，这是由社会问题本身的基本特性决定的。政策问题的性质影响有效执行的因素主要表现在三个方面：①问题本身所涉及的范围。从现实情况来看，有的政策问题性质比较单一，所涉及的范围较小，那么针对此类问题所制定的政策，执行起来就比较容易，反之难度就会增加；②问题本身的复杂程度。一般而论，政策问题的复杂程度取决于问题的成因、问题对社会生活的影响、与其他社会问题的关联性这三个方面。由于政策问题本身的纷繁复杂，即使拿出了较好的政策方案，在执行之中仍然会遇到相当大的阻力和困难。③随着问题的产生需要调节的行为量的大小。不同的社会问题涉及的人口会有相当大的差别。随着人员的增多，相互之间的沟通、协调的难度也就加大，所需政府调节的行为量显然也会增大，这就增加了政策执行的难度，必将消耗更多的政策资源。

政策本身的质量优劣是影响政策有效执行的又一个重要因素。可以说，质量好的政策是政策有效执行的重要基础和前提。政策质量的高低主要由以下三个要素来衡量：

(1) 政策的可行性程度。政策的可行性，是指既定的政策具备了执行所需要的客观条件，经过政策执行者的主观努力，可以实现客观与主观的统一，最大限度地发挥政策的效力，圆满地实现政策目标。因此，政策目标的明确与否直接关系到政策执行的效果。

(2) 政策的合理性程度。一般来说，一项合理的政策是建立在坚实的理论基础之上的。这个理论基础为政策规定提供了令人信服的逻辑前提。例如，“实践是检验真理的唯一标准”、“科学技术是第一生产力”的论断分别在不同的层面构成了我国许多公共政策的逻辑前

提。逻辑前提的选择将直接影响政策在一定条件下的合理性。另外，政策的合理性意味着决策者是理性的；政策制定
是经过一番周密思考的，而非情绪性的、武断的。

(3) 政策的合法化程度。合法化是指公共政策经法定权力机构按照正规的程序予以认可。公共政策一旦合法化，便意味着它取得了政治系统的承认，获得了正式的公共性和权威性，从而使政策在执行过程中能以法律为后盾，减少干扰，排除阻力，确保有效实施。

二、执行主体与政策执行

所谓公共政策执行主体，是指负责组织落实公共政策的人和组织。主要包括国家和地方政府行政机关、司法机关、被赋予执行权的其他公共机关以及供职于这些机关的公职人员。在我国，除上述机关和人员之外，还包括中共各级领导机关、领导者和其他享有执行权的党的干部。

( 一 ) 执行主体在政策执行中的地位与作用

任何公共政策的执行活动最终都要依靠各级执行机关和执行人员来进行。执行机关掌握着实施政策的方法、技术和资源，是将政策贯彻于政策对象中去的施动者；政策执行人员的自身素质、政策水平、管理水平的高低直接影响着政策任务的完成。他们可以积极主动地、创造性地执行政策，使政策得以顺利实施；也可能由于软弱无能、效率低下或抵制政策、钻政策空子而造成政策失败。由此可见，执行组织与人员自身的状况直接影响着公共政策目标的实现。

( 二 ) 执行者的素质要求

什么样的政策执行者才是合格的、高素质的呢 ?

1 ．高度的思想政治觉悟

2 ．积极的意向和工作态度

3 ．合理的知识和能力结构

4 ．较高的管理水平

（三）政策执行组织的合理结构

政策的顺利执行，还需要有一个精干、合理、高效的组织机构。组织机构合理，其功能会大于所有执行人员个人作用的简单相加；组织机构不合理，因内耗而造成的组织功能损失就会大大增加。为使组织机构的配置合理，就要充分考虑执行人员年龄结构、知识结构、能力结构乃至性格志趣方面的协调与互补。

三、政策对象与政策执行

政策执行能否达到预期目标，还与政策对象有着直接关系。政策对象认同、接受政策，政策执行就有可能成功；反之，政策执行就会有可能失败。可见，政策对象对政策认同和接受的程度，是对政策能否有效执行影响甚大的一个要素。

什么是公共政策对象？

公共政策的目标是多种多样的，但这种目标总要表现为对一部分个人、群体或组织的利益进行分配或调整，表现为对一部分个人、群体或组织行为

的指导、制约或改变。这些个体、群体和组织就是政策对象，即政策执行主体在实施政策过程中所发生影响和作用的承受者
。

（一）政策对象的特点

公共政策对象具有以下特点：

1 ．政策规定性； 2 ．一定的能动性； 3 ．受动性； 4 ．主观差异性

（二）政策对象对政策执行的影响

政策对象对政策执行的影响，首先表现在政策对象的数量上。一般而言，政策涉及的政策对象的数量越多，执行的难度就越大。其次是政策对象的类型。类型越多，就越难以约束政策对象。最后是政策对象的行为调节和变化的幅度。如果对政策对象的思维方式和行为方式的调整与他们原来的习惯差距较大，政策执行的难度就大。在这种情况下，往往需要“缩小”对政策对象行为的调节量，或采取“渐进”的政策执行方式。

四、外部环境与政策执行

影响公共政策执行的外部环境包括自然环境和社会环境。

（一）自然环境

公共政策执行系统的自然环境是指与政策执行系统发生密切联系和交互作用的自然条件。这些自然环境因素主要包括：

（ 1 ）地理因素，即山川、河流、湖泊、海洋、土壤等自然条件。

（ 2 ）生物因素，即植物和动物等自然条件。

（ 3 ）宇宙因素，主要指靠近地球表层的大气和空间。

一定的自然环境与一定的政策执行系统发生着这样那样的联系，影响着政策执行过程及其结果。因此，政策执行者应该正确认识和分析当地的自然环境条件，因地制宜，趋利避害，展开执行活动，实现政策目标。

（二）社会环境

政策执行系统的社会环境是指由人以及人的活动形成的，并对政策执行活动产生直接影响的各种社会因素。这些因素通过社会的经济、政治、文化、教育、科学、技术、精神、道德风尚、风俗习惯等表现为社会的政治环境、经济环境和社会心理环境等。

1 ．政策环境

政策执行者和政策对象所面临的政治环境，不仅可能影响政策对象对政策的接受程度，而且还会影响到政策执行者所采取的行动。通常，影响公共政策执行的政治环境包括以下几个方面：

（ 1 ）政治文化。

（ 2 ）民众的支持与大众传播媒介。

（ 3 ）国内政局与国际社会。

2 ．经济环境

政策执行自然要受到经济环境的制约和影响。通常，经济环境的变化很可能会影响政策对象、一般民众乃至执行者对政策目标的支持，也会影响执行者的执行效率和政策目标的实现。在一般情况下，某一社会的经济越是富有活力，就越有助于各项政策的有效执行；反之，不良的经济环境则

会引起人们的认知上、情感上以及评价上的改变。就有些政策本身而言，其作用的发挥也取决于它所处的经济环境，
例如，在经济萧条时期，就业政策就很难发挥作用。

3 ．社会心理环境

一定的社会心理态势是政策能否有效地得以执行的重要条件。对政策的有效执行具有决定作用的社会心理因素，就是广大民众特别是政策对象对所实施政策的心理承受力。所谓心理承受力。就是一系列变革对社会造成的心理震荡幅度，以及民众对政策的理解和支持程度。政策能否有效地执行，与社会心理承受力有十分密切的关系。当民众的心理承受不了某项政策时，即使政策本身设计得再好，也是难以实施的，反之，如果某项政策符合民众的心理，那么它就会得到民众的拥护，就能够为民众所热心接受。