浅谈农村房屋拆迁问题与对策

浅谈农村房屋拆迁问题与对策

—以肇庆市大旺区白沙村为例

广东省肇庆市大旺中学郑小琴

随着工业化不断发展，大批农民的房屋需要被拆迁。对于绝大多数的农村老百姓而言，房屋是他们的安身立命的地方，是其最重要的财产，也是其保护自己人身安全甚至其它人权的重要载体，正如十八世纪中叶英国首相所说的：“穷人的茅舍风能进，雨能进，国王不能进。”①但是农村房屋拆迁中，由于拆迁管理工作不到位，拆迁法律与补偿标准机构不完善，行政载决和强制执行不规范适合，被拆迁人需求的中低价位房屋供应不足等原因，引起大量的群众性上访事件，据有关的调查资料显示，2005年1至10月份，建设部受理来信共4820件次，上访1730批次，集体上访123批次，其中反映拆迁的分别占28%，70%，83.7%，②直接影响到农村社会的稳定。因此，农村房屋拆迁问题应引起我们的重视。而白沙村全村大约有500人左右，大部分都是当地的本地人，居住的房屋大部分都是当地人的祖屋，由于该村主要是以农村集体所有制为主的，所以有小部分房屋是集体所有的，现在随着经济的发展，大旺招商引资，需要用到大量的土地，因此房屋拆迁也势在必行，如何处理好房屋拆迁问题不但是经济发展的要求，同时也是社会稳定发展的要求。

一、农村房屋存在的突出问题

(一)从法律上看

1、农村房屋拆迁没有直接的法律法规和规章可循

到目前为止，我国没有对农村房屋拆迁的一个专门法律和规章，仅有国务院颁布的专门针对城市居民房屋拆迁的行政法规——《城市房屋拆迁管理条例》。对于农村房屋拆迁的土地性质来说，农村房屋拆迁主要是集体土地的房屋拆迁。在适用法律上，农村房屋拆迁的适用法律是《中华人民共和国土地管理法》，房屋拆迁只作为征地过程中地上附属物补偿的一个部分。因此，在拆迁主体上，农村房屋拆迁的主体是政府(划拔土地为直接使用土地的政府部门、出让土地为土地的管理部门);在安置方式上，农村房屋拆迁目前采用迁建安置、调产安置和货币补偿三种方式;在补偿标准上，农村房屋拆迁的土地性质在于是集体土地，不能进入市场，因而在补偿过程中，城市房屋拆迁可以按市场来操作，而农村房屋拆迁只能按实补偿(评价按重置价结合成新率进行评价)，另一方面，由于农村有许多房屋都是他们老一辈人在此地建筑的房屋，没有房屋产权证，因此，当房屋拆迁时，他们就没有武器来要求补偿。而作为白沙村，房屋拆迁主要根据《中华人民共和国土地管理法》，同时，由于白沙村的本地人占90%，因此，许多房屋都是祖屋，没有房产证，当房屋要拆迁时，他们就没有相应武器来维护自已的利益。由此可见，农村房屋拆迁过程中没有相应和直接的法律和规章作为后盾，给农村房屋拆迁工作增加了难度，也让农民保障自身利益没有法律武器。

长期以来，农村房屋拆迁处于无法可依的状态，对农民房屋的私有财产权，一直采取忽略或放任态度，在可见的法律法规中，房屋仅被包含在“附属物”之中，严重混淆了农民土地的集体所有性质和房屋的私有性质。地方政府在办理农村房屋拆迁补偿时，没有严格依照国有土地上的房屋拆迁补偿办法进行，有的甚至连参照的资格都没有，只是由当地政府按地方性法规、及其以下的规范性文件擅自处分农民的财产。农民公平受偿权利在法律上就受到了不当的限制，把本该由上位法保护的农民的合法财产权，移位于下位法，这种法律的移位或使用不当，是我国法律的一大漏洞。③

2、农村中农民法律知识缺乏，维权意识不强

对政府有关单位与开发商的口头承诺较易相信，没有签定任何安置补偿协议，一旦农民的房屋被拆迁后就将农民的利益置之度外。通过对白沙村里18岁以上的村民进行调查，结果表明：受过初中教育的仅为11%，文肓占78%，文化知识水平相对较低，而会拿起法律武器来争取自己的合法权利的村民仅为0.8%。

(二)从补偿上看

1、补偿范围较窄

(1)我国房屋拆迁补偿基本上限于财产权补偿，而财产权的补偿中也只限于对直接损失的补偿，而事实上，被拆迁人在取得房屋所有权时，已经支付了相应的土地使用费，而在他们的房屋被拆迁后，这部分费

用却未完全纳入补偿范围。(2)，农民在拆迁过程中不仅失了房屋，而且他们的生活，工作都受到了不同程度的损害。有的村民要另寻生存地点，使其生活和就业的成本增加。

表1是近年白沙村村民的生活成本对比表：(以一家五口为例的月平均生活成本)

年份(年)2000年2003年2006年

生活成本(元)

(上学除外)300元460元750元

在白沙村,有的人因此失了工作和赖以生存的生活来源，通过对该村就业人数调查显示：2000年，就业率达90%，2003年，就业率为75.3%，到2006年，就业率为51.5%，村民因房屋拆迁而失业的人数不断上升。而现行的拆迁补偿制度的不健全使得他们又无法就自己的生存和就业机会得到合理的补偿他们的生存权和工作权正在悄然的被夺走。(3)许多村民的房屋被拆迁后，由于拆迁导致的一系列不利后果，必然给村民带来精神上的痛苦和创伤，对此应给予一定的金钱安抚，而现在的补偿法律法规中却没有此项规定。

2、补偿安置不到位与不合理

(1)白沙村曾发生过这样的情况，政府要对土地实行征用，要拆迁农民房屋,称安置房屋还没有建设好，让农民自行安置到外村的地方租房晢住，许诺安置房屋建设好就马上迁入。但政府有关部门和开发商让农民迁出后就再也不认帐了，使农民失地，失房，失去生活来源，真是苦不堪言。

另一方面，虽然将农民拆迁户安置好房屋，但是没有得到有关养老保险与医疗保障，只是作一次性补偿，没有为农民日后的生活提供必须的安排，由于农民不能再耕作和搞些农村副业，使农民基本生活得不到提高，反而比前更差。

表2是近年来农村房屋拆迁前后的平均月收入对比表：(以一家五口人为例)

年份2003年2006年

平均月收入(元)1500元1250元

更有甚的是，由于拆迁单位的资金缺乏有效监督或因资金不足，使农民的补偿资金不能及时到位，给农民带来很大的困难，生活来源中断，连最低生活保障也难以落实。同时农民因房屋拆迁带来许多不便和生活损失，如子女入学问题，生活成本增加(交通，管理费，就医等)，都困扰着农民被拆迁户。

(2)脱离“以人为本”的原则。在房屋安置补偿过程中，通过对实地调查和当地有关部门关于农村房屋拆迁的规范性文件进行了解与分析，可从中发现，在农村房屋拆迁补偿上，普遍存在着一种过分地看重硬性标准的倾向，实际工作中严重脱离“以人为本”的原则，取而代之的是“以硬件为本”。如在住房安置上，根据农民是否拥有本地户籍或家庭中拥有户口的人数来确定安置房屋的面积，同时结合原住房面积的大小来折算，如一户人，有五口人，家中只有3人拥有当地户口，而该家庭居住面积是90平方米，而根据相关比例折算只能安置到面积50平方米的房屋居住。如果没有当地村民户籍的则可能得不到补偿。至于对拆迁房屋中弱势群体(老人，残疾等)，则只是统一给予安排，领取到政府给予的最低生活保障金，采用一刀切方法，有悖于为人民服务的宗旨。

3、补偿费用和标准偏低。政府直接规定拆迁的补偿费用和标准，未进行房产评估，不与被拆迁户进行协商，或进行协商没达成补偿协议的情况下，只向拆迁户作最后的“通牒”，不容商量。另一方面，拆迁补偿标准是每平方面积补偿200元，近几年来，大旺区有很多的外商来投资买地建厂，农村房屋拆迁的补偿标准有很大的提高，而给村民的补偿标准没有变。如下表所示可知。

表3 农村房屋拆迁补偿标准(一平方面积为单位)

年份2003年2006年

补偿标准

(一平方面积为单位)200元400元

(三)从政府方面看

农村房屋拆迁，政府已经不单纯是管理者，它的权力已经延伸到对公共资源的商业运作。政府自利行为日益显现，出现利益部门化。如在土地征用房屋拆迁上，政府部门不顾农民的利益，高价出让土地，低