云南省实施退耕还林浅析

云南省实施退耕还林浅析

赵玉堂

(云南省林业调查规划院大理分院)

摘 要 阐述了退耕还林的时代背景与云南实施退耕还林的成效,并针对云南省实施退耕还林所面临的问题,探讨解决问题的对策与建议。

关键词 退耕还林 问题 对策与建议 云南

Simple Analysis on Yunnan Provi nce A ctualize conversi on

of cropland to forest

Z HAO Yu-tang

(F irst-au t hors'address:Dali Branch ofYunnan I n stitute of Forestry Inventory and Plann ing,671000,Dal,i Yunnan,C h i na)

A bstrac t Se t for t h ages background of forest rehab ilitati on fro m sl ope ag ricu lt ure and P rov i nce actua li ze result o f conve r s i on o f crop land to forest,fac i ng the prob l em s,d i scuss the counter m easure and suggestion o f the proble m so lv i ng.

K eywords Conversi on of cropland to forest Y unnan P rob l em Counter m easure and suggesti on

1 退耕还林的时代背景

随着全球环境意识、生态意识的不断增强,森林在生态环境建设中的地位以及在经济社会可持续发展中不可替代的地位越来越受到关注。为达到国家以粮食换林草的生态目标,1999年,党中央、国务院提出了 退耕还林,封山绿化,以粮代赈,个体承包 的综合措施。2000年,退耕还林工程在全国范围内正式开始试点实施。云南省退耕还林工作分为试点阶段和全面推进两个阶段。2000年、2001年为试点阶段,2002年全省全面推进。退耕后国家的钱粮补助年限为生态林8年、经济林5年。为了巩固生态建设成果、解决退耕农户长远生计和加强 三农 工作和建设社会主义新农村,党中央、国务院作出完善退耕还林政策、延长补助期限的决定。

2 云南省实施退耕还林的成效

按照国家的部署并结合云南省的实际,2000年~2007年全省完成国家下达的退耕还林任务944733 3hm2,工程覆盖16个州市129个县,惠及130万户退耕农户、544 6万人,工程建设成效显著,为生态状况改善、产业结构调整、农村经济发展和农民增收致富作出了突出贡献。

3 云南省实施退耕还林所面临的主要问题

云南省退耕还林工作在全面规划、合理布局、稳步推进的原则指导下,广大群众的积极性空前高涨,取得了显著的成绩,出现了很多好的做法。但在工作中由于各地情况千差万别,新情况、新问题不断出现,许多带有普遍性的问题随着工程的推进逐步暴露出来。

3 1 作业设计粗放

退耕还林的作业设计大部分是由各县市林业局自己进行作业设计,由于时间紧、业务水平参差不齐,加上没有经过严格的培训,显得很粗放、随意,准确性、可操作性差。地块移位、树种选择不当、区划不准确等问题普遍存在。

3 2 地块复耕

个别地方由于少数工作人员工作不到位,没有做好群众的思想工作,政策落实、宣传不到位,存在复耕的现象。

3 3 地块争议

退耕还林政策要求退耕地还林必须有土地承包证,但云南省由于以前由林地变轮休地较多且没有土地承包证,只是曾经耕种过的地块,有些地块很大程度上存在争议,使造林成果得不到有效的巩固。

3 4 未确权发证

云南省很多地方没有对退耕还林地块确权发证,造林成果存在隐患。

3 5 地块零星分散

在全省稳步推进退耕还林步伐的同时,一些地方出现了一哄而上、遍地开花的现象,退耕地零星、分散,难以形成规模效应且不利于管理。

3 6 地块损失

个别地方为了建设与发展的需要征占用退耕还林地块,存在没有办理征占用林地手续的现象;还有的地方由于受到自然灾害的侵袭,退耕还林地块遭到损失,没有实践同等面积进行造林。

3 7 未进行工程监理

国家多次提出要对退耕还林等国家重点项目实行工程监理制,以加大工作检查力度,变过去的结果管理为过程管理,变事后监督为全过程监督。2003年,云南省林业厅进行监理试点,开展了监理制,有效地遏制了作业设计、施工不规范和种苗质量等问题,使工作顺利完成,达到预期目的。但由于没有固定的监理工作经费,实施监理制难度大,导致工程实施的质量存在隐患。

3 8 经济林比重过大

退耕还林工程中,国家规定,以生态效益为主,营造生态林的比例以县为单位不得低于80%,超过比例的只补助种苗费,不补助粮食,但这一规定无法实现;实际上退耕还林多属贫困山区,为尽快脱贫致富,农民大多想种经济林,地方政府为尽快成为脱贫先进单位,也希望农民多种经济林、多收入,于是,国家要 被子 (森林植被),农民要 票子 和地方政府要 面子 (政绩)的矛盾突出,存在着盲目发展经济林现象;为了解决这一问题,推行生态和经济兼备的树种种植,在一定程度上可以更好做群众思想工作,更好地调动群众参与退耕还林的积极性。国家政策规定, 兼用树种营造公益林时,必须通过植被配置和采取合理的经营措施,体现生态主导功能 ,但是无论从设计,还是实施中,都没有真正

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2009年第2期(总150期)林业勘查设计

做到乔、灌、草相结合,工程措施和生物措施相结合,大多地块为纯林且种植的密度也达不到生态林的要求或在补植补造的过程中几乎是补经济林树种,使设计的生态林几乎变为经济林, 体现生态主导功能 难以实现。国家虽然实行 谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益 的政策,但限于目前国家对生态林严禁采伐的政策和生态效益补偿没明确,退耕户对生态林的经营难以落到实处。

3.9 缺工作经费

退耕还林后,国家给予的是粮食、种苗、医疗、教育补助,而退耕还林是一项复杂的系统工程,涉及千家万户,工作量大。规划设计、建卡到户、签订合同、技术指导、检查验收、地块管护、资料印刷、宣传、培训、会议等必要的工作经费没有来源。加之地方政府拿不出配套资金,沉重的工作经费负担,导致县乡财政不堪重负,严重影响到退耕还林工程的正常开展,不利于造林成果的巩固。有的地方由于缺乏检查验收经费,没有进行全面的检查验收,对地块和树种变更没有及时掌握,致使作业设计没有变更,地块和树种与作业设计不相符。

3.10 树种比例失调

在退耕地造林树种选择上,各地使用针叶树种居多,且大多是纯林,阔叶树种较少,树种组成不尽合理,不利于森林生态效益的发挥。

4 解决问题的对策与建议

针对云南省退耕还林工程中存在的主要问题,结合全省的实际,坚持生态效益与经济效益相协调统一的原则,使云南省形成 生态建设产业化,产业发展生态化 的格局,在不违背国家相关的生态政策的前提下,又兼顾农户的经济利益,特提出以下对策及建议。

4.1 作业设计要具有科学性、实效性和可操作性

作业设计应由有资质的设计单位承担,且在进行作业设计之前,要进行业务知识和职业道德培训,使其掌握作业设计的全过程和责任心,严格按规定和要求进行精心的设计,并与现地情况相结合,多听取地方的意见和建议。在进行作业设计评审时,要进行严格的审查,并且重视反馈意见。结合农村产业结构调整,科学合理安排规模和布局,注重退耕规模,在任务安排上坚持 因地制宜、统筹规划、突出重点、注重实效 的原则,严防一哄而上、遍地开花的现象。退耕还林地段要相对集中、连片治理、按流域推进,以形成退耕还林规模效应。合理选择造林树种,由于传统习惯与苗木准备等原因,在退耕还林树种选择上,各地使用针叶树种居多,阔叶树较少,树种组成不尽合理,不利于森林生态效益的发挥。在遵循适地适树、效益最佳、市场导向的原则下,做好苗木供应准备,优先选择滇青冈、栎类、木荷、旱冬瓜、滇楸、竹类、青刺尖、膏桐、余甘子、火棘、核桃、板栗、紫胶、茶叶、木瓜、花椒、咖啡、黄果、桔、橙、荔枝、橡胶等阔叶乡土树种,逐步改变传统的造林习惯,让阔叶林分尽量地多起来,使退耕还林林分达到最优的生态效应和经济效益。

4.2 实行工程监理制

恢复和实行工程监理制,对退耕还林全过程进行监督,有效防止作业设计、施工过程和种苗等存在的问题,使退耕还林工程得以保质保量完成。

4.3 营造生态经济林,建立长期稳定的生态效益补偿机制

要解决经济林比重过大和树种比例失调问题,既符合本省省情,又有切实可行的办法,可通过以下两条途径解决:一是有必要对现有的经济林与生态林技术进行创造性组装,科学设计生态经济型退耕还林基本模式一生态经济林,在保证生态效益的同时,农户可通过对经济植物产品的自主经营达到长期受益的目的,较好地兼顾生态与经济效益。生态经济林营造基本模式有:

带状模式

在坡度特别大的地带设置水平防护林带,在坡度相对平缓的地带营造生态型经济林带。

网状模式

在坡度相对一致的情况下,先营造坡地防护林带,在网格中营造生态型经济林。

片状模式

在坡度变化复杂、零碎的条件下,依坡度大小,营造防护林与生态型经济林片状混交林。

二是建立长期稳定的生态效益补偿机制。目前,云南省实施退耕还林的地方大多在偏远、贫困山区,这些地方本身经济状况就差,这些地方为创造、维护森林生态系统而实行退耕还林,已付出较多,如不能得到经济补偿,将使这些地方与受益地区的差距更大,矛盾更加突出。要尽快出台森林生态效益补偿政策,每年从生态效益补偿基金中给予林地所有者和经营者适当补贴,弥补退耕户因退耕后而减少的经济收入。

4.4 将退耕还林其它经费纳入财政预算

退耕还林除现有的补助外,没有对其它经费进行明确规定,建议将其它经费纳入财政预算,由中央和省财政统一安排。退耕还林3年后,结合天然林保护工程,把退耕还林地纳入各县的森林资源管护范围。

4.5 加大宣传力度,及时兑现政策

加大各级政府对退耕还林政策的宣传力度,及时兑现退耕农户的粮食、现金和种苗费。组织力量对退耕地块复耕、损失、争议的解决力度,加快确权发证的工作,尽快把林权证发放到农户手中。

4.6 实施生态移民,积极引导农民向小城镇转移

退耕还林工程的实施,农民原有坡耕地面积减少,将会产生新的农村剩余劳动力。对陡坡耕地多、自然条件恶劣、退耕后难于生存的部分山区农民,开展易地安置,实施生态移民,积极引导农民向小城镇转移,从事第三产业,在小城镇中找到新的就业岗位。4.7 走农业产业化发展道路

退耕还林地区,要结合生态环境建设,以市场为导向,大力调整农村产业结构,发展龙头企业和支柱产业,走农业产业化发展道路。制定优惠政策吸引企业及社会各界参与退耕还林工程的建设,积极推广和采取 公司+基地+农户 的模式,为农产品建立稳定的市场渠道,努力增加农民收入。

4.8 实行 三个结合

实行 三个结合 ,把现有退耕还林活动与农业产业结构调整相结合,与林种、树种结构调整相结合,与农民脱贫致富奔小康相结合,同时,积极探索林草、林竹纸、林业与旅游等结合的退耕还林模式,巩固退耕还林成果。

5 结语

退耕还林工程是一项政策性强、难度大、技术复杂的系统丁程,涉及自然、社会、经济的方方面面,在山区耕地少、人口多、经济贫困的条件下,为保证退耕还林工程真正 退得下、稳得住、能致富、不反弹 ,关系到农村经济发展大局。下一步各级政府要按云南省政府的要求做好以下主要工作:切实巩固和发展退耕还林成果;加快改善退耕农户生产生活条件;积极培植后续产业,促进退耕农户增收;依靠制度创新推进生态建设。

参考文献

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收稿日期:2009-02-12

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林业勘查设计(总150期)2009年第2期