第四章：公共危机管理的预警机制剖析

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（3）预测与预警的关系: 预测是说明将要发生什么，而预警是一 种行动建议。 预测是预警的前提，科学的预测是精确 预警的前提和基础。 只有通过有效的预警才能把预测得出的 结论及时的传递给受众。
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（4）预测与预警的阶段和维度
监测 预警 响应
科技维度
制度维度
社会维度
ห้องสมุดไป่ตู้
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案例一：（思考：日本紧急地震速报是否属于预警） 2008年6月14日上午8点43分，日本岩手—宫城发生 里氏7.2级内陆地震。震中位于东京以北400公里的岩手 县。震源深度10公里，属于浅源地震。地震裂度为6度 。此次地震造成12人死亡，10人失踪，200多人受伤。 在 岩手—宫城地震中，日本气象厅在8点43分51秒 测到地震发生。3秒钟后，日本NHK电视台临时插播 《紧急地震速报》专用画面。地震波分P波（纵波）和 S波（横波）其中震动较小的P波速度约每秒7公里，震 动较大的S波速度为每秒4公里。如果检测到P波后的第 一时间发出警报，公众有数秒时间提前做出反应。 在岩手“6· 14”地震中，起作用的是“紧急地震速 报”系统。它在地震的纵波与横波之间打了个“时间 差”，为人们逃生赢得了短暂的时间。
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第四章 公共危机管理的 预警机制
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学 习 目 标—— 公共危机预警的内涵 公共危机预警的功能 公共危机预测预警的关节点 公共危机预警系统 公共危机预警的人本理念
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第一节 公共危机预警的内涵与功能


案例：海城地震预报


海城地震预报，被誉为人类首次对7级以上地震的成功 预报，它的故事至今仍在国内外地震学界引发“余震 ”。 辽宁海城大地震是发生在中国辽宁省海城、营口县附 近的7.3级大地震，时间是1975年2月4日19点36分， 因为预报措施比较成功，这次地震共造成8.1亿元的经 济损失。 1975年2月4日0点30分，辽宁省地震办公室根据2月 1—3日营口、海城两县交界处出现的小震活动特征及 宏观异常增加的情况，向全省发出了带有临震预报性 质的第14期地震简报，提出小震后面有较大的地震， 并于2月4日6点多向省政府提出了较明确的预报意见 。4日10时30分，省政府向全省发出电话通知，并发 布临震预报。


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案例四：印尼再遭海啸袭击：预警岂能只靠技术？ 2004年2月26日，由苏门答腊地震（里氏9.0-9.3级） 引起的特大海啸在大约7个小时内，波及距离震中4500 公里以外的地方，横扫印度洋地区。12个国家受到海 啸影响，其中印度尼西亚、斯里兰卡、印度、泰国受 损最为严重。根据联合国有关机构的估计，大约25万 人死于海啸，1.4—5.1万人失踪，150万人背井离乡。 印度特大海啸发生后，印尼投入巨资，购进先进的 灾害预警系统。但这并不意味着预警能力的提升。 2010年10月25日，印尼苏门答腊的明打威群岛发生里 氏7.2级强烈地震和海啸，造成至少449人死亡、96人失 踪和270多人重伤。与此同时，默拉皮火山多次喷发出 火山灰和熔岩，导致38人死亡。
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2.公共危机预警的功能 （1）预测功能 （2）警示功能 （3）消解功能 （4）教育功能
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3.预测预警的三个“神话 ”
（1）“大众恐慌”的神化 （2）“狼来了”的神话 （3）“信息过渡”的神话



“褒姒不好笑，幽王欲其笑，万方 故不笑”——司马迁(《史记·周本 纪》)。

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①
警报传的的信息 ② 警报传递的手段 ③ 警报传递制度
（3）警报的传播
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（4）响应行动 社会公众对所接受到的警报采取必要 的行动，减少危机所造成的损失，预测 预警的目标才能最终达到。 思考：哪些因素影响社会公众对警报响 应？
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社会对警报采取响应的过程
步骤 1 2 3 4 5 6 7 8 活动 风险识别 风险评估 防护行动寻求 防护行动评估 防护行动实施 信息需求评估 沟通行动评估 沟通行动执行 问题 是否存在需要我注意的现实威胁？ 是否需要采取防护行动？ 怎样才能实现防护？ 最好的防护方案是什么？ 现在需要采取防护行动吗？ 我需要哪些信息来回答我的问题？ 我可以从哪里以及怎样才能获取所 需信息？ 我现在需要信息吗？ 结果 威胁判定 防护动机 决策（替代行动） 适应性计划 威胁响应 识别信息需求 信息搜寻计划 决策信息
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（3）预测预警系统的四要素
预测预警系统是一个以监测致灾因子、快 速传播关于威胁及适应保护措施的信息为目的 的有组织的过程。具体而言，它主要包括相互 联系的四要素： 风险知识 监测与警报服务 传播与沟通 响应能力

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2.公共危机预测预警有效性的表现
（1）风险评估



1.公共危机预警系统的建设与运行原则 （1）有效预警系统的过程 规划阶段：公共危机管理者要考虑针对何种致 灾因子发出警报，如何以及何时发出警报，社 会公众可以采取何种措施对警报做出响应，拟 用什么术语，由哪个权威部门发布警报。 公共教育阶段：如果事先缺乏足够的公共安全 教育，公众会漠视警报，对警报不做反应。
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4.预测预警的关节点 （1）致灾因子检测，要具备良好的技术 基础 （2）风险评估，要具备良好的风险分析 能力 （3）警报传播，要清晰、简洁、有效 （4）激发响应行动
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思考：案例中在预警的哪个关节点出了问 题，对我们有什么启示？

案例二：“救命短信”为何“嫌贫爱富” 2011年4月17日，广东遭遇雷雨大风、冰雹 等强对流天气袭击，几分钟肆虐，造成18人死 亡155人受伤，其中有11人死亡是发生在经济 高度发达的佛山市顺德区，而在该区最富裕的 容桂街道，也有3人丧命。 这次灾害天气，当地气象部门提前7分钟做 出了准确预报，并发出警报。可惜，在高度发 达的通信体系之下，高科技手段获取的预警信 息，从气象台到公众的“最后一公里”出现“ 梗阻”，预警的“救命短信”没有传达给所有 纳税人，而是只供给了收费用户和部分领导干
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第三节 公共危机预警的人本理念



1.传统公共危机预警系统的模式（经历了 两个时期） （1）“两阶段”时期：科技人员对警兆 进行测量，并预测是否会发生公共危机 。如果结论是肯定的，则发出警报。 （2）“三阶段”时期：观测、监测到报 警；最终将警报信息传递给公众；启动 社会响应系统。
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预警颜色： 一级：特别重大事故，可能造成30人以 上死亡，预警颜色:红色。 二级：重大事故，可能造成10-29人死亡 ，预警颜色：橙色。 三级：较大事故，可能造成3-9人死亡， 预警颜色：黄色。 四级：一般事故，可能造成1-2人死亡， 预警颜色：蓝色
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检验与评估阶段：检验是要使社会公众 在灾前低压力环境中体验预警行为，以 便使自己在真正接到危机警报时从容不 迫，而不会出现恐慌；评估就是要确保 报警系统的有效性。一旦发现问题，就 及时予以矫正。
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海城地震发生在人口稠密、现代工业集中的辽宁腹地 ，受灾人口830多万。如果没有震前预报，按同等情 况推算，至少10万人将死于地震，而海城地震直接死 亡人数是1328人。 1966年3月8日5时29分14秒，河北省邢台发生震级为 6.8级的大地震；1966年3月22日16时19分46秒，河 北省邢台又发生震级为7.2级的大地震。两次地震共死 亡8064人，伤38000人，经济损失10亿元。 1976年7月28日北京时间03时42分53.8秒，中国河 北省唐山、丰南一带（东经118.2°，北纬39.6°）发生 了强度里氏7.8级（矩震级7.5级），整个唐山市顷刻 间夷为平地，全市交通、通讯、供水、供电中断。唐 山地震没有小规模前震，而且发生于凌晨人们熟睡之 时，使得绝大部分人毫无防备，造成24.2万人死亡， 重伤16.4万人，名列20世纪世界地震史死亡人数第一 。
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智利地震发生后，日本加强了对海啸的防范。2月28 日，日本气象厅针对东北地区青森、岩手和宫城3县的 太平洋沿海发布了“大海啸警报”，预测有可能出现 高达3米的海啸，并建议沿海地区大约52万居民撤离至 安全区。但是，日本气象厅当日实际观察数据显示， 岩手县大槌港的海啸浪高1.1米，而青森县八户港浪高 0.9米，均低于预期。 于是，日本气象厅在3月1日上午宣布解除海啸警 报。就此次海啸预报预测过渡，气象厅地震海啸监视 科科长关田康雄在当日招天新闻发布会致歉。他说： “从结果来看，我们的预测有些过头，由于警报持续 时间非常长，给大家造成了不便。”即使这样，许多 日本人对此理解。
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1.公共危机预警的内涵 （1）预警：本意“预先警报”；这个词最早 来源于“军事领域”。主要是指通过各种手段 提前发现、分析和判断敌情，并将其威胁程度 报告给指挥官，以提前采取措施应对活动。 （2）公共危机预警：是指致灾因子尚没有转 变为危机之前，将有关风险的信息及时告知潜 在的受害者，使其采取必要的行动，做好相应 的准备。
结合社会对危机的风险承受能力，将风险划分为三 个等级： 第一个等级：可接受风险。 第二个等级：可容忍风险。 第三个等级：不可容忍风险。
① ② ③
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（2）监测预警 ① 全方位的整合预测预警资源 ② 实现预测预警的标准化 ③ 保持全天候的持续监测 ④ 分级进行预警 ⑤ 重点监测“三敏感”事件
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关于海啸预警失败的解释众说纷纭。印尼媒 体称，由于缺乏维护，海啸预警系统在此次海 啸中并没有发挥作用。而印尼气象局主任哈里 约诺也证实，预警系统中部分设备已失窃。印 尼技术评估和应用局官员查马鲁丁表示，明打 威群岛有两个预测海啸的海上浮动探测仪遭破 坏。印尼总统府发言人帕沙认为：“也可能是 海啸来的速度太快，使预警系统来不及发挥作 用。”可见无论真真的原因是什么，单靠技术 是难以解决预警问题的。 思考：印尼海啸预警给我们哪些启示？



2.这两种预警系统模式的缺陷： （1）过分强调致灾因子，忽视脆弱性 （2）过分强调致灾因子，不利于不同预 警机构之间的信息共享、沟通协作。 （3）技术专家占绝对主导地位
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3.以人为本的公共危机预警系统应该：
（1）建立统一的全致灾因子的预警系统的必 要性。 （2）危机的预测预警需要多种力量的共同参 与。政府、企业、NGO、公民个人等都应成 为行动主体。 （3）危机预测预警必须以科学技术为基础。
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5.从预警到行动的关键步骤
（1）听到警报 （2）相信警报 （3）确认威胁存在 （4）分析个人受到的威胁，并从他人哪里获 得到印证 （5）决定是否需要采取保护行动 （6）决定保护行动是否可行 （7）决定将采取何种保护行动 （8）采取保护行动


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第二节 公共危机预警系统
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（2）公共危机预警系统运行的原则
可信性原则 及时性原则 准确性原则 重复性原则 可达性原则 易懂性原则
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思考：案例中体现预警系统运行的那些原 则

案例三：智利与日本海啸预警 2010年2月27日，智利发生了里氏8.8级强烈地震。 地震后，智利没有及时发布海啸预警。智利政府说， 不存在迫在眉急的海啸威胁。然而海啸呼啸而至，汹 涌的海浪冲进了沿海村镇，冲垮房屋，卷走汽车，把 船只抛起。智利700余名已确认死亡中，多数住在遭海 啸袭击的沿海城市。在佩尤韦和孔斯蒂图西翁两地， 大约死亡350人，几乎占死亡总数的一半。 智利国防部长弗朗西斯科· 比达尔2月28日承认，海 军没有及时发布海啸预警，令数百人猝不及防，在地 震所引发的海啸中丧命。他在新闻发布会上表示，海 军是因为依据不准确的数据而“犯下错误”的。即便 这样，智利海军设有应急反应机制，当驻扎在港口的 军官观察到海平面异常升高，就可以直接发出警报， 无需上报批准。也就是说，虽然最初判断错误，但海 啸来袭时任可发出警报。但最终，重大伤亡还是发生