关于发挥代表作用的实践与思考

关于发挥代表作用的实践与思考
－－以上饶市人大代表工作为例
汪东进、周遐光、程国强、谢辉灵、郭邦福、胡腾峰、吴麟
摘要：人大代表作为人民通过直接或间接选举产生的各级国家权力机关的组成人员，是人民意志和利益的代言人，是国家大政方针决策的直接参与者。

各级人大代表依法出席本级人民代表大会会议，集体行使法律赋予国家权力机关的立法、决定重大事项、监督、人事选举任免等职权，通过表决作出具有法律效力的各项决议决定。

闭会期间人大代表依法参加视察、调查和执法检查活动，联系选民和选举单位，向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团提出对各方面工作的建议、批评和意见，推动解决群众迫切要求解决的问题。

上饶市共有全国、省、市、县、乡五级人大代表14993人。

多年来，我市各级人大代表在参与管理国家和社会事务方面发挥了积极作用。

但由于受到诸多因素的影响和制约，与代表法的要求和人民的期盼还有一定的差距，仍有不尽人意的地方。

本文结合上饶市人大代表工作的实践，就发挥人大代表作用与同仁商榷。

关键词：人大代表作用实践思考
一、关于代表作用的认识
人大代表的性质、职权和政治地位，决定了人大代表在我国政治生活中具有极其重要的作用。

人大代表的作用，可以概括为紧紧围绕人民代表大会的职权，充分依法行使人大代表的权利，努力把人民的意志转化为国家意志，把国家意志转化为全体人民的行动。

在人民代表大会会议期间，人大代表通过审议、表决等民主方式，参与国家法律、法规的制定和修改；决定重大事项；监督“一府两院”的工作以及法律的实施情况；选举、决定任免国家机关组成人员。

人大代表的这种政治决策权力和广泛影响，对我们国家的各项事业的发展，起着重要的作用。

1、对重大事项的决策作用。

宪法和法律赋予各级人大及其常委会立法权，各级人大及其常委会对本行政区域内的重大问题有决定权，对“一府两院”工作有监督权，对国家机关组成人员有任免权。

人大及其常委会行使这些权力，必须通过人民代表大会会议及其常委会会议进行审议和表决，每个代表对审议的法律草案，重大事项决议案、监督议案、人事任免案等，都要发表意见，进行审议，最后参加表决。

人大及其常委会都是按民主集中制原则，集体审议和决定问题，通过的各项议案，都是体现代表的意愿的。

每一位人大代表的投票表决，都直接影响着一项法律、一项议案的通过和颁布实施。

2、对“一府两院”的监督作用。

各级人民代表大会所享有的监督权，是通过每位人大代表在代表大会会议期间的工作和会后的活动来实现的。

人大代表对“一府两院”的监督作用包括以下内容：一是在人民代表大会举行会议时，听取和审议“一府两院”工作报告，评论其工作质量优劣，提出建议、批评和意见，还可以依法提出询问和质询。

二是在人民代表大会会议上，对政府组成人员进行选举、决定任命。

人大代表对依照法律程序提出来的候选人，可以投赞成票、反对票，也可以另选他人或弃权。

同时，人大代表有权依法行使罢免权。

从而使国家工作人员能够忠实地代表人民群众的利益，努力服务于人民，当好人民的公仆。

三是在会议期间，听取“一府两院”执法、司法情况汇报；闭会期间，通过视察、检查、调查等活动，了解其依法行政、公正司法情况，向“一府两院”提出建议、批评和意见，督促有关部门限期改正。

3、密切联系群众的桥梁纽带作用。

一是党和国家联系群众的渠道。

人大代表生活和工作在社会的不同地方、不同行业，与人民群众有关天然的联系。

他们体察民意，对党和国家方针政策贯彻情况了解最清楚。

通过人大代表可以把党和国家制定的方针政策、战略部署、重要举措传达到基层、传达到群众中去，做到上情下达、通过人大代表，可以了解到人民群众的意见和呼声，做到下情上知。

为党和国家及时调整政策、策略，作出符合人民意愿、切合实际的决策奠定
可靠的基础。

二是反映民意、化解矛盾的重要力量。

各级人大代表保持与选民和原选举单位密切联系，可以及时向国家有关部门反映人民群众迫切要求解决的实际问题，当好人民利益和意志的代言人；对于社会生活中出现的一些矛盾和问题，由于受客观条件的限制，一时难以解决的，作说服解释工作，避免矛盾激化，维护安定团结的政治局面。

三是实现人民参与国家事务管理的途径。

人大代表同时也是人民群众与国家权力机关联系的纽带。

人大代表在人民代表大会会议期间提出的建议、批评和意见，以及对各项议案、报告的审议意见，都来源于人民群众，反映人民群众意志、利益、思想和情绪。

通过人民代表大会依法行使职权，按照民主集中制的原则，作出正确决策，体现了人民对国家事务、社会事务的管理。

二、制约代表作用发挥的因素
宪法规定，中华人民共和国的一切权利属于人民，人大代表依法代表人民行使管理国家事务的权力。

但从各地实践来看，人大代表作用发挥与党和人民的要求、与宪法和法律赋予的职责还有差距，效果整体不佳。

主要表现为：
1、思想认识不够高。

“人大代表人民选，当好代表为人民”为广大人大代表们共知，但少数代表对自己肩负的职责和使命认识不足，有的把人大代表职务看作是单纯的荣誉，在思想上缺乏发挥作用的主观愿望和内在动力，没有把代表作为神圣的职务来执行；有的代表没有认识到自己是国
家权力机关的组成人员，参与管理国家和社会事务的热情不高，不善于为民代言，也不愿意积极主动向有关国家机关提出自己的意见建议，一届代表当下来，成了“挂名代表”。

2、履职实效不够强。

有的人大代表，不按时出席人代会和不参加代表活动，失去了代表的作用；有的人大代表参加会议讨论发言是人云亦云，看着“干部代表”脸色而附和；有的人大代表会议表决是环顾左右而行事，随大流，没有主见；有的人大代表参加会议、调研、视察流于形式，不能结合实际情况，督促解决群众广泛关注、迫切需要解决的实际问题。

另外，受人、财、物等因素的制约，对代表提出的建议、批评和意见，存在交办不及时、督办不到位、落实不够好等问题，挫伤了代表作用发挥的积极性。

3、监督机制不够全。

选民和选举单位缺乏监督机制。

现实中，人大代表一经产生，即使代表不积极行使自己的职权，不履行代表的义务，只要不触犯刑律，就可以任期届满。

另外，代表履职没有具体标准，更没有量化指标，称职与不称职很难界定。

致使代表的积极性和主动性受到影响，出现了一些不参加代表活动、不联系选民、不为民代言、不办实事的“特殊代表”。

4、知情知政不够广。

要充分发挥代表的作用，就需要让代表对社情民意有较为全面的了解。

但从现实情况看，目前“一府两院”政务公开程度还有限，在这种情况下，代表要了解政务活动并不容易，致使代表在分析问题、提出建议
等方面缺少基础，一定程度上处于茫然状态，很难进行深入审议，也难以提出有针对性、有见地的意见。

同时，有的代表忙于自身工作，没有深入选民当中、没有了解民意，不能很好地代人民言。

三、上饶市发挥人大代表作用的实践
人大代表是人大工作的主体，在人大工作和活动中，始终处于重要地位。

只有通过人大代表的工作和活动，人民代表大会才有生机和活力，才能依法履行好各项职权。

上饶市人大常委会坚持把发挥人大代表作用作为一项基础性、全局性的工作来抓，在提升代表履职能力，拓宽代表履职平台、提高代表意见建议办理质量等方面进行了积极的实践和探讨，有效地促进了代表作用的发挥。

1、抓培训、提素质。

代表素质的高低，直接影响代表的履职能力。

上饶市人大常委会以提高代表履职能力为着力点，把代表的学习培训作为开展代表活动，充分发挥代表作用的基本前提和重要内容来抓。

每年在制定代表活动计划时，都要明确年度学习内容，并利用组织代表学习培训，参加专题讲座、报告会等形式加大培训力度。

今年人代会结束时，首次集中为新一届全体人大代表履职进行培训，并邀请全国人大法律专家和资深人大代表授课。

通过集中培训、履职培训、专题培训，使代表了解人民代表大会制度的基本理论和人大代表的权利和义务，掌握履行职责的基本方法，代表的履职意识和整体素质普遍增强，为发挥代表作用奠定了
坚实的基础。

2、建制度，促规范。

为使代表工作更加规范，作用更加显现，上饶市人大常委会着力抓好制度建设。

先后制定了《上饶市人大代表联络办法》《上饶市人大代表联系原选举单位和人民群众的工作意见》《关于进一步加强“双联”工作实施办法》《关于提高代表建议、批评和意见办理质量实施办法》等制度。

这些制度的出台和实施，加强了人大常委会与代表以及代表与群众的联系，拓宽了代表知政知情、履行职责的渠道，调动了代表执行职务的积极性，为发挥代表作用提供了制度保障。

3、搭平台，代民言。

“代表代表，散会就了”，这曾经是群众对人大代表的印象。

为充分发挥代表作用，各县市区人大常委会按照“高标准、可复制、可推广”的原则，依托现有的乡镇机关、村级集体办公场所，全面建设代表联络工作站，预计在今年10月底将建成249个，实现乡镇“全覆盖”目标。

要求每个站做到“六有”：有统一标牌、有固定场所、有固定人员、有工作制度、有工作安排、有经费保障，并根据代表工作职业特点等因素，将各级人大代表合理安排，分期分批、有序有效地组织到联络工作站参加接待选民活动。

人大代表中的县以上领导不受选区限制，根据工作需要，灵活掌握，参加相应的代表联络工作站活动。

人大代表中的县以上领导干部带头参加，有很强的示范效应和导向作用。

如弋阳县委书记、县长、县人大常委会主任，以普通
人大代表身份参加接待选民活动，先后解决了水库维修、住房保障、公厕卫生等涉及群众切身利益的困难，获得群众点赞。

4、重办理，求实效。

提出对各方面工作的建议、批评和意见，是人大代表管理国家事务、发挥作用的有效途径。

上饶市人大常委会高度重视代表建议、批评和意见的办理，对部分重点承办单位和重点建议进行上门督办，并邀请建议领衔代表到承办单位听取办理情况汇报，进行面对面交流，直至代表满意。

从今年开始，每年选定10件以上群众反映强烈的建议，由主任会议成员进行督办，召开当面答办会，通过询问等形式，促进代表建议的落实；对部分代表建议办理情况，组织新闻媒体进行跟踪报道，推动承办单位办理；探索开展代表建议办理情况委托第三方评估途径，切实改变代表对建议办理“假满意”或“被满意”现象。

四、发挥代表作用的思考
人大代表由人民选举，代表人民管理国家事务，责任重大使命神圣。

如何最大限度地发挥人大代表作用，有以下五方面的思考：
1、把好代表“入口关”。

党委要把人大代表选举作为党管干部、党管人才的重要工作内容，依法行使代表候选人提名推荐权，把好代表政治关、素质关、结构关。

健全代表候选人提名推荐工作程序，提出代表候选人初步建议人选要充分发扬民主、广泛听取意见。

要对代表候选人政治素质、
思想品行、遵纪守法、履职能力等方面情况进行综合考察。

建立人大代表选举竞争机制，制定竞争程序，加强竞争监督，杜绝竞争腐败，提高人大代表选举的民主性，做到候选人公开基本情况、公开回应选民提问，让公众更直接、更全面了解候选人，让选民更慎重、更公平投好选举票，确保选出的代表高素质，作用大。

2、提高代表履职能力。

各级人大常委会应当有计划地组织代表参加履职学习培训，协助代表全面熟悉人民代表大会制度、掌握履行代表职务所需的法律知识和其他专业知识。

可以采取集中学习和分期分批形式进行，也可以专题讲座、经验交流、现身说法、外出学习考察等形式进行，提高代表的法律知识和履职水平。

闭会期间，人大常委会应定期组织代表开展视察、执法检查和专题调研等活动，使代表在实践中丰富知识、增长才干、提高能力。

3、拓宽代表履职平台。

建立经济社会发展形势报告制度。

政府主要领导每年向两次向人大代表报告经济社会发展形势，让人大代表更好了解、更好理解全局工作。

以乡镇为单位建立代表联络工作站，让代表轮流回“家”听“家”言、解“家”困。

建立代表接待选民台账，增挂代表联系选民信箱，收集社情民意，让代表为“家”做实事。

在实现代表联络站建设的基础上，同步推进网上联络站建设。

通过实体和网上代表联络站这两个平台，促进代表闭会期间履职，发挥好人大代表的作用，从而使民意诉求渠道更加畅通，民生实
事得到及时解决。

4、抓好意见建议办理。

代表建议办得好不好，有没有真正解决落实，对于提高代表履职积极性，有效发挥代表作用至关重要。

一要建立代表建议办理资金保障、责任追究、进展公示等制度，把办理人大代表建议效果作为政府部门绩效考核的重要内容，实现建议“阳光”办理。

二要加大督办力度。

实行常委会主任会议难点督办。

对于社会关注度高、办理难度大、二次办理仍不满意的建议，要求承办单位主要负责人向主任会议专题汇报，作出办理承诺。

实行常委会领导牵头重点督办。

每年把若干具有代表性、典型性的代表建议列为重点建议，由常委会主任、副主任、秘书长选领1－2件开展重点督办。

实行各专工委分类对口督办，由各专工委负责对口联系单位的专项督办，
5、建立激励约束机制。

人大常委会要在法律许可的范围内，建立健全有效的激励约束机制，奖勤罚懒，使依法履职、发挥作用成为代表的自觉行动。

一要实行代表履职档案制度。

对代表出席会议、参加活动、联系群众、遵纪守法、促进经展等情况如实记录，并作为创先评优和连选连任的考核依据，激励人大代表履职的积极性和主动性。

二要健全述职评议制度。

人大代表向选民述职并接受评议，这是代表法“人大代表与选民保持密切联系、并且接受其监督”的规定。

通过代表向选民述职，并接受选民评议，进一步密切代表与选民之间的联系，增强代表依法履职的自觉性，使代表的行
为始终置于选民的监督之下，更好地发挥代表作用。

三要建立打破终届制度。

根据代表调整情况和工作需要，按照有关法律规定，加强代表劝诫、辞退和罢免制度建设，完善惩戒和制约措施。

对于长期不参加代表活动、基本不履行代表职责或参与同代表身份不符合的代表，应由原选举单位或代表小组给予批评教育，如无改进，应劝其辞去代表职务，形成进出有序的良好监督管理态势。

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