律师担任政府法律顾问的思考

律师担任政府法律顾问的思考
王思鲁：金牙大状律师网负责人、盈科律师事务所高级合伙人
2010年，3月23日，废弃10年的镇江“神州巨蛋”开始封闭拆除。

这一所谓“镇江标志性建筑”建于1999年，曾作为“中国新千年庆典十大分会之一”在千禧年前夜大放光彩。

据知情人士透露，“巨蛋”高48米，最大直径38米，与地面倾斜达23.5度，通透的“蛋壳”嵌着一个直径28米的“蛋黄”。

417吨的这个庞然大物，里面没有一根支柱和横梁，全凭自身牵引力达到平衡而支撑。

当投资方力图将“巨蛋”宣传成一个高科技娱乐宫的时候，却发现“巨蛋”其实只是一个空壳，除了外部钢架结构和灯光外，内部什么都没有。

2000年上半年，“世纪巨蛋”掩盖下的“世纪诈骗”案被揭露，原来，千禧巨蛋只是来自台北的“自由设计师”赵明的圈钱道具。

赵明与北京大业文化娱乐有限公司总经理范某合谋诈骗国家资产，以所谓“巨蛋”创意，让镇江市政府先支付1000万元设计费，后又以赵在英属维京群岛设立的中国巨蛋股份公司与当地“合资”，但建成钢架外壳后就没有资金再投入后续工程，资金全部被侵占挪为己用，巨蛋也成了一个空壳臭蛋。

为此，镇江旅游开发区又损失4000多万建设费用，至今无法追回。

赵明也因为诈骗罪、受贿罪被判处无期徒刑……
据当年任职镇江市政府法律顾问的毛依星律师介绍，其在巨蛋项目动工前，曾就合作项目提出三点“中肯”的专业法律建议，警示该合作项目存在严重的法律风险，但却最终没有得到“采信”。

这三点法律建议为：“一是北京方以无形资产入股的评估报告不符合法律要求；二是合同约定风险全由镇江方承担显失公平；三是资金全部汇往北京方，由其负责购买设备，同时还向许品镇江市镇江管委会主任许品提出该项目镇江不能搞……”而正是这三点没有被采用的建议点中了巨蛋之所以变成臭蛋的关键原因。

试想在本事件中，镇江政府要是能认真考虑了其法律顾问提出的三项建议，那么一切结局都必将被改写。

我们说在城市的发展过程中，地方政府打造自己城市品牌，建标志性建筑来树立城市的形象本没有错。

关键是不能为了一时的“眼球”效应，扭曲了政绩观，贸然行之，置风险于不顾，最终像镇江政府那样，铸成像“巨蛋”变“诈蛋”这样的“大错”。

透过本案，我们也可以看到在政府投资的经济项目中，政府法律
顾问的参与论证可行性是有重大现实价值的，法律顾问也是完全有能力来有所作为的。

目前随着我国经济的快速发展，对外开放程度不断扩大，社会对政府工作的要求也越来越高，依法行政、建设法治政府成为了当前各级政府工作的重要目标之一。

政府不但要依法处理繁琐的日常行政事务，同时还要作为民事主体参与一些经济活动。

当有限的政府资源面临广大的社会群众时，政府工作往往会因为各种原因而顾此失彼。

在这种情况下，一方面政府工作面临着日益增多、日趋复杂的法律事务，而另一方面政府法制部门已经远远不能满足政府工作需求。

于是，政府法律顾问制度应运而生。

我们说政府法律顾问是指行政编制之外的，由政府或政府部门聘请的，专门为政府机关提供综合性法律服务的专业人员。

这里的综合法律服务具体包括（1）协助政府依法行政，对政府行政工作提供法律咨询及专项法律论证；（2）受政府委托进行规范性文件的起草与论证；（3）对政府重大项目投资项目进行可行性论证，防控法律风险；（4）协助政府预防及处理各种纠纷等。

正如上所述，法律顾问为政府提供综合的法律服务时，其具体工作应该在上述四个方面上全盘地展开。

实践中，我们呼吁政府明确地对法律顾问进行定位，让法律顾问的专业服务得到应有的重视。

应该明确的是，法律顾问是政府决策的智囊团，是政府防控法律风险的安全卫士，是政府与社会产生纠纷时的“灭火器”，是政府工作得以顺利开展的保驾护航者。

为了实现真正的法律顾问制度，政府应摒弃如下的几种做法：
一是“虚设形”的法律顾问，也就是上述事件中镇江政府的做法。

镇江市政府虽然聘请了政府法律顾问，但是，在实际工作中法律顾问完全成为了一种形式上的摆设，镇江市旅游开发部在面对“巨蛋项目”时，依旧按照惯有的运行机制开展工作，法律顾问提供的专业建议也没有得到政府应有的重视，最终不得不目睹巨蛋的彻底“完蛋”。

虚设形法律顾问带来的其危害与风险是不言而喻的——不但浪费了国家财政，而且让不法分子有机可乘，让政府陷入法律风险中。

二是“诉讼型”法律顾问。

实践中，一些政府只是安排、授权其法律顾问参与一些影响社会稳定的案件诉讼和已经发生的经济、行政纠纷案件诉讼的后期处理工作。

法律顾问主要是代理政府进行诉讼，而在许多重大法律事务的初始阶段则很少有机会介入。

这种诉讼型的法律顾问，无法在政府决策阶段从法律视角进
行专门的审查、把关、论证，往往等到酿成一些本来不该发生的重大法律纠纷后再介入。

可以说这样法律顾问的工作是滞后于政府工作的，充其量法律顾问就只是政府产生纠纷后的灭火器而已。

这样的工作模式也是无法发挥出法律顾问的最大功效的。

目前，政府聘任法律顾问来完善自己的工作，已经是各地政府普遍做法。

可以说，在政府法律顾问这一制度的执行上，广州市一直走在全国的前列。

近年来，广州市各级政府聘任律师担任政府法律顾问，为政府工作保驾护航。

早在2007年底，张广宁市长就出席广州市律师工作座谈会，同与会者研究如何充分发挥律师在推进法治政府建设、促进社会和谐工作中的积极作用。

而于2009年9月施行的《广州市政府部门聘请常年法律顾问试行办法》中，广州市政府更是首开先例，以规范性文件确定政府部门购买法律服务之先河，并明确了政府和常年法律顾问双方的义务和权利，对政府各部门常年聘请律师设置了标准。

虽然该办法试用期只有三年，但它体现了广州政府多年的执政理念的转变，显示出了政府依法行政的坚定决心；虽然只是“试行”，但也足以表明，广州政府已经认识到要提高政府部门依法行政的水平离不开律师作为第三方参与，律师的专业价值得到了政府的认可。

广州市各级政府围绕建设“责任政府、法治政府和服务型政府”的宗旨，在依法行政方面取得了不错的进展，可以说这其中很大一部分力量来自政府聘请的资深法律顾问律师。

律师担任政府法律顾问，较其他法律专业人士而言，有着更为明显的优势：
（一）丰富的实践经验是律师胜任政府法律顾问工作的最大优势。

首先，政府法律风险管理的开展，离不开丰富的法律实战经验，尤其是长期的诉讼仲裁经验。

尽管，政府专职法律工作人员因长年累月在政府内部工作，熟悉政府运作，但正因为长期“困于”政府内部，难免“不识庐山真面目，只缘身在此山中”。

专职律师，不但有专业的知识，还有丰富的实战经验，一旦介入政府的法律风险管理中，便能敏锐地“嗅出”危险所在，在政府作出重大决策时，提供未雨绸缪的防控方案，在政府出现危机时，能巧妙地化解危机。

其次，律师长期的实战经验与娴熟的处理争议的能力，为自身培养了敏锐的风险意识，能为政府预测到工作中潜在的法律风险。

最后，律师在长期的实务工作中与社会各层次人员广泛的打交道，因而有着较为敏锐的社会洞察力和严密的思辩能力，这些都将有助于律师在参与政府决策、重大的投资项目谈判、招商引资工作、对外商外资的管理等政府工作上，提出更民主、更符合各阶层意愿的建议，使广大公民不易产生抵触情绪，协助政府工作顺利开展。

（二）地位独立性是律师顺利开展工作的最大保障。

律师作为政府法律顾问，与政府之间是一种基于聘任合同而产生的契约关系，而非行政管理关系。

换而言之，律师地位独立于政府机关。

首先律师受聘于政府后，与原律师事务所的关系维持不变，也不加入行政编制，为政府节省办公成本，这是最明显的优势。

其次，律师地位独立于行政编制之外，比起政府内部的专职法律工作人员，更敢于向政府“犯言直谏”。

政府内部法律工作人员困于机构组织上的隶属关系，对于政府的工作往往有言不敢发，甚至还会因为直接的利益关系而相互隐瞒包庇。

律师处于这一机构编制之外，往往会对政府工作有一个更清楚公正的评断，也更有机会对其直接进行监督与建议。

再者，目前我国社会正处于转型期，政府决策不可避免的会与局部的人民利益相冲突。

随着法律的普及和公民权利意识的兴起，在拥有公权力的政府部门面前，社会“弱势群体”已经不再沉默。

律师自身社会工作地位使其与社会各个层面有着广泛的接触，对社会矛盾的产生原因、协调技巧也有相当丰富的经验。

比起其他法律专业人士，律师在协助处理政府与老百姓的冲突时，往往会对原因有着更为深刻的认识，再加上律师独立于公权力，这使得老百姓一方面信任其法律专业性，另一方面也会相信其处理纠纷时的公正性，从而有利于纠纷的化解。

（三）工作方式的主动性是法律顾问律师的最大特色
律师法律服务的市场化，可以确保其开展政府法律顾问工作时的及时性与主动性，这是政府法律顾问律师的最大特色之处。

政府聘用律师担任法律顾问，两者之间并非上下级的管理关系，而是一种提供服务与购买服务的合同关系。

律师视政府为客户，向其提供综合性的法律服务，政府依市场标准相应地付费，这
是平等的市场交易模式。

这一交易模式中，双方都有着广泛的自由选择权。

一旦律师提供的服务不能满足政府要求，或迟于双方约定的服务时间，那么政府有权利、也有广泛的市场途径来更换律师。

也正是这样一种市场竞争模式，律师不得不以积极主动的工作方式来为政府提供优质的令其满意的法律服务。

可以说律师服务工作的市场化性质，让政府有机会以最小的成本获得最优的法律服务，这是律师担任政府法律顾问最大的特色。

随着世界经济一体化的不断发展，更需要我国政府提高法制工作水平，为发展外向型经济创造良好的投资环境和树立良好的国际形象。

贯彻法治政府理念，促进政府依法行政水平，防范政府工作的法律风险，政府法律顾问在这其中的意义是毋庸置疑。

如今在我国，律师担任政府法律顾问不但有着国家法律的明确支持（早在1978年司法部便出台了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》），而且实践中地方政府也一直在聘任资深律师来担任法律顾问。

律师担任政府法律顾问有助于提高政府工作的合法性与可行性，这是经得住实践考验的。

相信在不久的将来，会有更多的优秀律师担任政府法律顾问，参与到政府法律事务中来，为推进我国政府依法行政、建设法治政府做出应有的贡献。