以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派的“新公共行政学”理论

二、 “新公共行政学”理论的主要内容
弗雷德里克森等人的新公共行政思想的主要内容 有两个方面：一是对传统公共行政学进行批判 并在此基础上对新公共行政学进行解释和综合 概括；二是其行政组织理论。
（一）对传统公共行政学进行批判并在此基础上 对新公共行政学进行解释和综合概括 1．对传统公共行政学的“效率至上”观念的批判
（1）两种效率观：

机械性效率：指可以用具体数字来表示的投入 与产出之间的比率，强调以最少投入获得最大 产出；（技术效率、生产效率）
社会性效率 ：指以社会价值观念为目标，规范 地予以衡量的效率，即机械效率必须与公共利 益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来 才有意义。

（ 2 ）传统公共行政学的基石是提高效率，即对行 政机构进行有效的、经济的、协调的管理，或者 是“耗费最小限度的社会资源，获得由法律规定 的最大限度的效益”、“花费最少的人力和物力 完成正在进行的工作”，即追求机械性效率。
3、所谓“新公共行政学”是相对于“传统公共 行政学” (1968 年明诺布鲁克会议之前的正 统时期的公共行政理论和二战后重新建立的 公共行政理论 ) 而言的。 新公共行政学是指 20世纪 60年代末 70年代初产 生的运用现象学方法、本土方法论、符号互 动论以及解释学和批判理论等新的研究方法 并且强调以公共行政的“公共”部分为研究 重心的公共行政学理论。
4、弗雷德里克森认为：
（1）传统行政学追求的是一个有效的、经济的和 协调的行政系统，它把研究的焦点放在高层管 理机构和政府重要职能部门之中。传统的公共 行政学试图回答如下的两个问题之一：一是我 们如何在可供利用的资源的条件下提供更多更 好的服务 ( 效率 ) ，或者二是我们如何少花钱而 保持特定的服务水平(经济)？
（2）对社会公平价值观的倡导对公共行政的意 义 ①新公共行政学派期望为全社会，尤其是为社会 的最少受惠者提供公平的公共服务这个“社会 公平”价值全面运用到当代公共行政管理的理 论与实践中，以其指导行政官员的行为：保障 公民基本平等自由权的实现、有责任和义务为 最少受惠者平等获得公共服务作出各种努力。
第一个原则，被称为“最大的平等自由”原则， 它所涉及的是的基本自由的分配问题，它们所 强调的是一些政治上的权利(如投票权及被选举 权 )、集会结社的自由、言论及思想自由等应该 在社会成员之间最大限度地平等分配；
第二个原则被称为“差异原则”，所处理的主要是有关经济 及社会上其他非基本权利（权力、社会地位、财富等）的 分配问题，它分为两个部分：第一部分是指机会均等，被 名之为机会均等的原则，它强调的是当权力和地位不能平 等分配时，从形式上要保证获取它的机会向每个人平等开 放；第二部分是真正的差异原则，强调的是当上述非基本 权利不能平等分配时，要保证最少受益者也能从中受益。 在这两大原则中，平等自由原则优先于其他原则：除为了更 好实现自由以外，不能因其他缘故（如经济理由）而限制 自由。在第二原则内，机会公平开放原则又具有优先性。
亚当斯用公式来说明：
设 Ix 为个人付出， Ox 为个人收入； Iy 为比较对象 的付出，Oy为其收入，那么
当Ix/Ox=Iy/Oy时，则为公平状态； 当Ix/Ox≠Iy/Oy时，就为不公平状态。 以上表明，当一个人的所得与所付出的比值等于 作为比较对象的他人的这项比值时，就存在着 公平状态，如果二者的比值不等，那么就存在 着不公平状态。
（2）而新公共行政学则不然，它不仅认为公共行政 应当以经济、有效的方式为社会提供高质量的服 务，而且更强调把社会公平作为新公共行政所追 求的目标。新公共行政学在传行政学的经典目标 和理论基础中增加了一个问题：“这种服务是否 增加了社会公平?”
（ 3）这实际上意味着行政管理人员不是价值中立 的，他们应该担负起对社会的责任，应当把出色 的政府管理与社会公平作为一种新的公共行政的 基本原则、应履行的必要职责和应遵循的社会准 则，而且社会公平这一社会准则本身又赋予了新 的公共行政以新的使命，即它有责任改革那些在 制度上、功能上、效果上妨碍社会公平的政策与 影响实现社会公平目标的政府行政管理体制。
在新公共行政学者看来，社会公平包含着： ①意味着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价 值取向的选择； ②强调政府提供服务的平等性； ③强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与 义务 ； ④强调公共管理的变革； ⑤强调对公众要求做出积极回应而不是以追求行政组 织自身需要满足为目的；
总之，新公共行政“倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力 以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于 劣势境地的人们。”
“效率”是一个既十分重要又颇具歧义的概念。19 世纪末期，效率的特定意义只应用于工程方面。 自20世纪初起，效率便开始应用于经济界和企业界。 由于政府资源的有限而且人民的需求日益增长， 效率观念也逐渐地在公共行政的理论研究和实际 工作中得到广泛的应用。然而，即使是在公共行 政领域，人们对效率也有着不同的理解。 如果将各种不同的意见加以归纳，对效率的解释大 致可以分为以下两种基本类型：
后来，人们将公平纳入伦理学和政治哲学的范畴 内加讨论，认为，“公平”概念的完整含义应当 包括“收入与付出相符合、贡献与报酬相一致、 权利与义务相对称，也就是责权利相结合”，进 而使“公平”概念进一步获得了社会意义——即 “社会公平”。
新公共行政学者正是在伦理学和政治哲学意义上 讨论“公平”概念的。
因此，宪法规定必须采取有力措施，不仅要保证社会 所有成员享有参与政治的公平权利，保证“在机会 平等公平的条件下职位和地位向所有人开放”， “确保一种参与、影响政治过程的公平机会”，而 且要让最少受惠的社会成员获得最大的利益，要改 革社会和经济的不公平状况，避免由于“资产和财 富分布上的不均等”而导致“社会中的较不利 者”“不能有效地行使他们那一份与别人相同的影 响力”。
其次，传统公共行政的效率观使得一些行政学研 究者以机械性效率为标准来评估公共服务的绩 效，专注于成本收益分析，导致了总体上的无 效率，如PPB（计划项目预算 ）。
最后，传统公共行政过分迷信效率，造成了长远 性的缺乏效率并且已经明显地造成了很多问题， 如 “水门事件”。
（4）总之，在新公共行政学看来，效率虽然在某种 层次上有其积极作用，但如果只考虑机械性的量 化概念，不顾及社会公平，其结果往往促使社会 上的有组织者、有权势者以及既得利益者受益最 多，从而造成社会的不公平。传统行政学强调的 实现以较少的投入换取较大的产出即经济与效率 目标固然是公共行政的价值追求与目标之一，但 不应该是其核心价值和惟一的终极价值。
从实践方面来看，新公共行政学认为： 首先，传统公共行政学理论所强调的指挥统一、 层级节制等原则虽然促进了效率，但它们却面 临着发展的困境，而且由于社会的急剧变迁， 传统公共行政理论与实践之间的差距越来越大， 已经无法承担起社会责任，更缺乏适应社会发 展的能力，自然也就无法有效地改善人民的生 活。（可以举9.11事件为例）
4、新公共行政学强调以“社会公平”为核心，实际 上是一种民主的行政理论，与美国的开国元勋汉 密尔顿、麦迪逊等人在《联邦党人文集》以及托 克维尔在《论美国的民主》中所表达的民主行政 理论具有明显的渊源关系。 （所谓民主行政理论是指强调民主价值在行政中的 重要地位，主张实行行政分离、行政公开，加强 行政监督，反对过度刚性化的官僚等级制度。）
2．提倡社会公平价值观
新公共行政学否定实现以较少的投入换取较大的 产出即经济与效率目标是公共行政的核心价值 和惟一的终极价值，进而提出公共行政的核心 价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有 的、以社会公平为核心的基本价值。
（1）公平及社会公平的含义
“公平”一词本是社会心理学的一个概念。 1965 年美国著名社会心理学家亚当斯从行为科学的 角度提出了他著名的公平理论。他认为，“公平” 是一个人把自己和他人收入与付出之比进行比较 而产生的一种心理感受。 如果自己的收入和付出的比例相当，他就会认为公 平，于是心情舒畅，努力工作；相反，如果一个 人发现自己的收入和付出的比例不相当，或低于 别人，他就会产生不公平感，内心不满，影响其 工作积极性的发挥。
（3）新公共行政学对此从理论和实践两个方面进行 了批判。 从理论上来看： 传统公共行政学强调“效率至上”，使个人则失去 了自我反思与自我了解的意识，缺乏创造精神和 人格的健康发展，甚至造成组织成员与服务对象 之间的疏远与隔离，进而失去了组织的社会价值 与责任。
鉴于此，新公共行政学主张公共行政组织通过“了 解”和理想情境的沟通对话来促使公共行政与其 服务对象产生互动，以通过增加其对广大民众的 需求作出积极反应来抵消传统公共行政理论下的 无效率观，引导社会价值，进而实现公共行政的 民主政治责任与义务。也就是说，与传统公共行 政学不同，新公共行政学强调建立规范价值，关 注人民需要，提高社会性效率，以改善人民的生 活，实现行政管理工作的最终目标。

（二）新公共行政学派
1 、 20 世纪 60 年代末 70 年代初，以美国为代表的西方 国家连续出现一系列社会、经济与政治危机，政府 改革的呼声此起彼伏，传统的公共行政学说面临严 峻挑战。对此，西方行政学界做出了积极、有力的 回应。他们反观传统公共行政学的固有缺陷，开始 用全新的视角、全新的理性价值审视和研究公共行 政的今天以及未来的发展，从而引发了新公共行政 学运动，并形成了一个新的公共行政学流派 ——新 公共行政学派。
2）罗尔斯关于公平的基本观点 公平的自由：公平的自由高于一切，理想的正义社 会应拥有最大的公平自由言论、集会、结社等自由； 公平的参与：当公平的自由原则在由宪法规定的政 治程序中得到运用时，就成为公平的参与原则 —— 所有公民都拥有公平权利参与立宪过程，决定立宪 结果，参与政治事务；每一个有选举权的人都有一 张选票，而且“每张选票在决定选举结果中具有大 致相同的分量”，要求“所有公民至少在形式上应 有进入公职的公平途径”，要求“所有的公民都应 有了解政治事务的渠道”。
新公共行政学社会公平观是以当代美国著名的政治 哲学家罗尔斯的“作为公平的正义”思想体系作 为理论依据的。 1）罗尔斯Biblioteka Baidu正义原则： 第一原则：每个人都拥有享受彼此相容的最大限度 自由的平等权利； 第二原则：社会经济不平等应当（a）权力和地位在 机会均等基础上对每个人开放；（b）尽可能地有 利于从中得益最少的人。
2、1968年，由沃尔多所发起，一群青年行政学者 在锡拉丘兹大学（雪城大学）明诺布鲁克会场 举行研讨会，会议的目标是弄清公共行政学的 相关问题以及这个学科如何改变以迎接 70 年代 的挑战。该会议的召开视为新公共行政运动的 开 始 和新 公 共行 政 学派 的 形成 。 会 议 论 文 于 1971 年以《走向一种新公共行政学：明诺布鲁 克观点》为书名出版，该书可以说是“新公共 行政学”的宣言。其中，弗雷德里克森的《论 新公共行政学》一文，在某种程度上可以看作 是对这次会议的总结，集中地论述了“新公共 行政学”的基本观点。
第十一讲 新公共行政学派的“新公共行政学” 理论
----以弗雷德里克森为代表
一、弗雷德里克森与新公共行政学
（一）生平与著作
弗雷德里克森，是美国新公共行政学思想的主要 代表人物之一。他对传统公共行政思想提出了激 烈的批评，并适应时代发展和社会需要，阐述了 新公共行政学的基本思想。 1977年曾当选为美国公共行政学会主席。 其著作及学术论文主要有：《论新公共行政学》 (1971 年 ) 、《社会公平和公共行政》(1974 年 ) 、 《新公共行政学沿革》(1977 年 ) 和《新公共行政 学》(1980年)、 《公共行政的精神》等。
②新公共行政学期待着公共行政进入到一个全新的领 域，即在当代民主社会中，建立民主行政之模型。 在他们看来，民主行政、实现社会公平完全可以通过 行政改革得以实现。因此，新公共行政学派没有停 留于理论的思辨和各种假说之中，他们以推动政府 行政改革为己任，努力寻求发展公共行政的良方， 从而使新公共行政不仅是一种社会思潮，同时也逐 渐成为一种社会运动。