国内外公务员考试制度的比较研究

国内外公务员考试制度的比较研究
杨林生　余海斌
[摘要]　
国家公务员制度是适应现代政府科学管理的需要而建立起来的一种官吏制度。

其基本原则主要有民主原则、平等原则、公开原则、效能原则和内行领导原则等。

各国公务员管理都有一套考试制度与体系。

比较国内外公务员考试制度,对于我国公务员制度的发展与完善,具有一定的意义。

[关键词]
公务员　考试制度　人事管理
一
各国公务员考试制度具有一些共同特征:公开考试、择优录用;严格考核、奖优罚劣;职业保险;严格的等级制;政治中立;法规健全、依法办事;成套的管理体系;强调官风官纪、职业道德;等等。

(各国公职人员的任用形式主要有选任制、考任制、委任制、聘任制四种。

选任制一般限于政务类公务员的任用。

招聘制一般运用于任用专业技术人员。

委任制是前苏联、东欧(南斯拉夫除外)国家任用干部的主要方式,而考试录用则是各国实行公务员制度的最重要的方法。

各国公务员考试录用制一般涉及到应考资格条件、考试种类、考试方法、考试内容、考试程序、考试主管机关、录用过程与方法、录用的保障等内容。

各国公务员考试的应考资格条件。

实行考试录用制的国家对公务员的报考人都有一定的资格限制,资格审查内容通常是:国籍———申请报考人必须具有本国国籍,以维护国家安全和利益;公民权———申请报考人除具有本国国籍外,还应同时享有公民权;道德———申请人应有良好的道德品质;健康———申请报考人应有健康的体魄,必要时出示个人健康证明或进行体格检查;学历———申请报考人应具备与应试职位相应的教育程度;年龄———申请报考人应具备适当的年龄。

各国的要求,一般上限为45岁,下限为18岁。

各国公务员考试的种类。

西方公务员考试大致分为三种类型:一是分级考试。

多数国家(美国除外)的公务员考试是根据报考职位的职类和职级分级进行。

每一职级的考试方法、科目和对报考人的要求均不同。

例如,英国公务员考试按报考职位的职级分为行政、执行、文书和主力文书四个等级。

前三级的考试采用笔试和口试两种方法。

助理文书级的考试只有笔试。

二是外部竞争和内部竞争考试。

前者指由社会上持有某种文凭的报考人参加的公务员考试,后者指由已经工作过一段时间的文官参加的考试。

前者的参加者是为了进入公务员系统,后者的参加者是为了改换一个职类或晋升一个等级。

其三是双轮制和三轮制考试。

双轮制考试,即全部考试过程由一轮初试和一轮复试组成。

只有通过初试才有
资格进入复试;只有通过初、复试两轮筛选才能正式被录用为公务员。

联邦德国规定:凡第一轮考试不及格者不参加第二轮考试,并作为考试的全部失败处理。

同时,该失败者在一定时间内不得再次报考。

三次失败者永久取消报考资格。

多数国家一般将双轮考试中的第一轮安排为笔试,第二轮安排为口试。

但美国情况特殊,采取双轮三试制,即第一轮笔试包括有关语文、数理、抽象推理内容测验的第一试和有关公共行政内容测验的第二试,尔后是第二轮的口试。

三轮考试仅在日本实行。

第一轮是笔试,包括一般教育程度的考试和专门性考试(选择式试题和论文式试题),第二轮是集体口试。

第三轮是身份审查,鉴别报考人的各种资格,不合格者则两轮考试成绩作废。

各国公务员考试方法和基本内容。

考试方法,主要有笔试、口试、品能测验、技术考核、身体检查等。

此外,有些国家还采用个别接见、单独考察的办法(如英、美);核定考试,即对被提名人只作体格、年龄和性格方面的考查(英国);经历评定、现场测验、工作评定(日本);等等。

这些考试方法中,较重要的是笔试和口试。

考试内容包括知识测验、能力测验、性格测验等。

各国公务员考试主管机关类型。

大体上分为两种类型;多数国家一般由主管人事工作的机构负责;少数国家考试主管机构属于行政系统。

各国公务员录用方法。

基本有两种:一种是按考试成绩顺序排列名单,用人单位按名单排列顺序依次录用;另一种是按考试成绩排列候用名册,用人单位从候用名册前几名中任择一人或几个人录用。

澳大利亚高级公务员录用有三个基本途径:公务员内部晋升;聘任外部人员和临时性聘任。

另外,一些国家规定,被录用的公务员,有一定的试用期或实习期,试用期的长短,各国规定不同,原则上是根据工作任务的复杂程度来确定。

为了防止考试录用制实行过程中徇私舞弊、弄虚作假等现象发生,多数国家普遍采取了一些保护性措施:一是法律保障。

在立法上为考试和择优录用的顺利进行提供法律依据,堵塞可能干扰考试和择优的各种不正当渠道;在司法上设置特定机构,随时监督控制考试和择优录用的实施。

二是技术保障。

为提高考试信度和效度,保证考试方法和内容地技术处理客观、公正,西方一些国家要求考试前对考试方法内容进行技术测定,保证“考试的有效性”。

二
1. 美国公务员考试制度。

美国是最早实行“职位分类”制度的国家。

考试录用制度并不是所有联邦政府公务员都适用,其适用范围和对象约占全体文职公务员的85%。

(1)资格审查与限制。

美国公务员的报考、资格审查,均有严格的规程。

报考者需填写报名表格,交验证明文件。

对公务员报考的资格限制条件有三:一是申请人必须是美国公民;二是申请地方政府机构公务员职位的人,必须在这一地区居住一定时间,至少得居住3个月到半年,有时要求居住时间达到2年以上;三是年龄一般需在法定成人年龄,即21岁以上,个别特殊情况,也可以
允许18岁以上的公民申请参加考试。

根据美国文官法规定,若在报考者的资格审查中发现下列情况,将取消报考资格:一是由于失职或渎职而被解雇;二是体格或精神不符合所申请职务的要求;三是犯过罪、干过丑事和不诚实、不道德的事,或者干过臭名昭著的勾当;四是在考试或任用过程中故意谎报情况,或弄虚作假、营私舞弊;五是拒绝按照文官细则之5第3条规定提供必要的证词;六是经常酗酒;七是是否忠诚于美国政府值得怀疑;八是申请人具有不适宜于有关工作的、法律上的或者其他方面的不合格条件。

(2)美国公务员考试内容。

美国公务员考试分两段三次进行。

第一阶段为两次笔试,第二阶段为一次口试。

第一次笔试的内容为:字词理解,语法应用、公文写作与处理、资料整理、计算能力等。

第二次笔试内容为:根据某些原理、原则,对报考职位通常需要解决的实际问题进行分析处理;要求报考者对国际、国内面临的重大政治、经济问题发表自己的见解。

这两类考试内容,报考者可任选其中一类作答。

第三次考试(口试)内容为:仪表、志趣、言语表达、智能潜力、组织协调、适应能力、应变机智和创新意识等。

(3)美国公务员考试方法。

美国公务员考试方法取决于其公务员考试的目的。

美国公务员考试目的在于:既要检测应试者担任相应职务的现有知识能力水平,又要检验应试者适应工作变化发展的潜在素质能力。

因此,美国公务员考试方法有三种:笔试、口试和操作测验。

笔试,是一种认知能力水平的纸笔测试,采取分级淘汰的办法进行。

第一次笔试合格者方能进入第二次笔试,第二次笔试合格者才能参加口试和操作测验。

美国多用短答式笔试,三小时内要回答近百道试题,包括回答、填空、改错等多种形式,测试应试者的知识面和熟练程度,判断应试人的敏捷性。

口试和操作测验可统称为面试,通常以分组方法进行测试。

每组由6名应试者组成,面试组织与主持由两名主试委员负责。

面试分三步进行:首先是应试者作自我介绍,以观察应试者的言语表达、举止及仪表;接着进行问题答辩和模拟性操作测验,以检测应试者的观察、判断、论证等方面能力,以及开拓创新意识;最后是心理素质检测。

美国比较重视能力测验和性格测验。

芝加哥大学曾为政府设计出一套“基础性能力测验”。

美国还有一组人格测验,内容有“命令与顺从反映测验”、“精神测验”等。

目前,美国高级职类考试的三人主考小组中就有一名心理学家。

(4)美国公务员主考机构与任用。

美国公务员考试与考核,原由按《彭德尔顿法》设立的美国文官委员会主管,自1979年1月1日起,改由美国人事管理总署行使。

美国公务员任用,原则上必须根据工作需要从经考试取得录用资格的候选人员挑选。

基本程序为:先由机关主管官员根据机关现职空缺情况向人事管理局提出推荐候选人报告,说明所需人员数目、职位、名称、所属科目、待遇等,以作人事管理局推荐人员的依据,然后,人事管理局按照需要推荐人员的要求,在考试合格的录用候补名册中选出考试成绩排于前位的人员,并将
其推荐给提出补员申请的机关主管官员,供其审核录用。

若用人机关主管官员认为人事管理局推荐的人员不适用,可拒绝任用,并要求人事管理局再行推荐,直至满足任用要求为止。

(5)高级行政职务的任用形式。

美国各部门高级行政职务有空缺时,首先在整个联邦政府部门内发招聘通知,有的还将招聘通知发至非政府部门。

高级行政职务的任用有业务任用、非业务任用、限定任用等3种形式,业务任用的高级行政职务都要经过竞争。

2. 日本高级公务员的录用。

进入日本公务员队伍的常规方法是通过公开竞争性录用考试,该考试面向所有合格的公民,录用考试由人事院或肩负考试职能的其他机构负责。

录用考试分为两级,即面向大学毕业生和面向高中毕业生举办的考试。

面向大学毕业生的录用考试又细分为八类。

八类中,Ⅰ种考试是最受欢迎和最受人尊敬的。

Ⅰ种考试分书面考试和口试二部分,分为两阶段。

第一阶段是多项选择式书面测试,目的是测试候选人具备的一般基础知识。

第二阶段分书面测试和口试两部分,包括专业知识测试,综合测试和口试。

日本《国务公务法》还规定,提升公务员,通过在职下级人员的竞争考试进行,但是人事院认为有必要时,可以适当限制报考者的范围。

职务越高,要求学历越高、工龄越长。

3. 泰国文官制度。

泰国是亚洲的一个君主立宪国家。

1929年泰国颁布第一个文官法令规定:泰国文官必须通过竞争性考试。

泰国普通公务人员分为5个职等。

第三职等与第四职等的标准,由国家文官委员会确定考试项目与程序。

这是一种公开竞争考试,一般是每年举行一次。

触犯法律被判刑或者有不良记录者,均不得应考。

第四职等升第三职等,第三职等升第二职等、第二职等升第一职等,通常须经过升等考试,特殊情况者除外。

泰国原则上是以考试成绩高低来任用官员,除各机关保荐的升等人员外,第四职等及第三职等职位,须在考试及格人员中遴选。

第三职等晋升第二职等,以及第二职等晋升第一职等,须受各机关附属文官委员会规定的条件与程序的限制。

4. 我国国家公务员考试录用制度。

我国国家公务员录用考试,是指根据有关法律规定,通过竞争性考试方法选拔国家行政机关担任主任科员以下非领导职务的公务员,考试原则有公开考试、平等竞争、择优录用、考用一致的原则。

公务员录用考试的方式通常包括笔试、面试、情景模拟和实际操作四种。

笔试:测试考生的基础知识、专业知识、写作能力、阅读能力及综合运用知识的能力。

笔试分为论文式笔试和直答式笔试两种。

前者适用于选拔从事较高级的、要求有创新能力的职位的人员;后者适用于选拔较低职位的人员。

面试:又叫口试,常见的类型有以下几种:一是非结构式(自由式)口试。

这种口试,主考人对口试的内容只规定几个主要因素,而对各部分详细问题不作预先规定,考官可以随意提问,考生也可自出话题。

二是机构式口试。

这种口试,在考试前设计出《结构化面试表》,表中对口试的程序、项目、问题、评分标准和时间等作了详细的计划。

三是压力口试。

为测试考生在施加心理压力情况下的应变能力和心理承受能力而设计的。

四是多层次口试。

按口
试的侧重面,考官的职务和能力水平,分别对某个考生进行多次口试。

五是专家考官小组口试。

这种方法是由人事部门会同有关部门的专家(如大学教授、专业技术专家、心理学家、用人部门领导等)共同对考生进行综合口试。

情景模拟:根据工作岗位特点、性质和要求,设计一种与岗位工作近似的情景,让应考者置身其间处理和协调有关事务,观察和考查其能力。

它包括领导集体讨论法,一揽子公文处理法、咨询服务法、文书采访法、案例处理法。

实际操作:主考者根据应考者在现场运用所学知识、技能进行实际操作的演示情况,测量评定其能力和水平的专门考试方法。

与国外公务员考试制度相比较,我国公务员考试制度尚有不足之处,可以考虑从以下几个方面去完善。

(1)健全法规体系。

自从1993年《国家公务员暂行条例》施行后,人事部先后颁发了一些相关配套的行政法规规章等,然而与实际工作相比,法规体系仍然需要进一步完善。

尤其是在公务员实践操作过程中,缺乏相应的法律规定。

西方一些国家的公务员制度规定非常详细严密,法规体系较为完整,例如美国、英国等国家。

因此,我国应加快公务员法律法规的制定,使之形成一个有效严密的法律体系。

(2)测评方法科学化。

我国公务员考试的科学性与发展的要求之间差距较大。

例如笔试科目和水平需进一步论证;考官素质不高,不稳定,主观因素较多等。

我国公务员考试制度建立较晚,难免会出现测评方法不够科学的现象。

关于这一点,可以借鉴美国等国家的测评方法与技术。

尤其是这几年研究得很热的素质测评技术。

我国也应加紧研究,开发出适合我国公务员特色的素质测评技术,进一步完善我国的公务员考试制度。

(3)强化政策协调与法律监督。

公务员考试制度牵涉到方方面面。

为使公务员制度能够有效地运行,有关部门应加强协调,互相合作。

同时要加强对公务员制度运行的法律监督。