行政法之依法行政原则

试论行政法基本原则之依法行政原则

摘要：行政法的基本原则是行政法活的灵魂，是贯穿于行政法的一条红线。它在整个行政法的体系中发挥着不可替代的作用，它凝聚着整个行政法的精髓。本文围绕行政法基本原则及基本原则中的依法行政原则展开来叙述，并联系了当前的社会主义法治理念这一马克思主义法律观中国化的最新成果，探讨了依法行政、依法治国与建设“法治中国”之间的必然联系。

关键词：行政法基本原则，依法行政原则，法治中国

一、法律原则的概念

“原则”一词来自拉丁语（principium）,其语义是“开始、起源、基础”。在法学中，法律原则是指“可以作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则”。[1]根据对社会关系调整的确定性程度和细密程度我们将法的规范分为规则、原则、基本原则。其中规则对社会关系的调整最为确定，规范最为具体；原则对社会关系的调整弹性相对较大，规范较抽象；基本原则对社会关系调整的弹性更大些，规范更抽象。从调整范围来说，规则调整的范围较窄，通常只涉及某种具体的事物；原则调整的范围较广，可适用于较广范围的事物；基本原则调整的范围最广，可适用于一定领域的整个社会关系。从规范的对象来说，规则直接规范社会关系，而规则本身受原则规范，原则又受基本原则规范；基本原则首先通过原则再通过规则规范社会关系。法律原则与法律规则和法律概念一起形成了法的三大基本要素。在整个法律体系基础概念中起着至关重要的作用。法律原则是学习法律的方法论，在个案的处理上，我们可能找不到现成的法律规范，但却可以从法律原则中找到解决问题的钥匙，起到以不变应万变的作用。“即使在行

政法比较健全的西方，行政法的基本原则依然是解决行政争议，弥补行政法律规范漏洞的重要方式”。 [2]

二、行政法基本原则的形成和确定原因

（一）行政法基本原则的形成

法的基本原则是法的灵魂所在，任一国家的法，任一国家的行政法都有其灵魂，从而有其基本原则。基本原则通常首先以一种观念、一种法理思想存在于各国立法者和国民的法律意识中，然后由本国的学者、法官加以概括、归纳，在其学术著作或法律文书中予以表述和阐明。行政法基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。它体现着行政法的基本价值观念并贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范。行政法基本原则是在行政法调控行政权的历史长时期中形成的，由行政法学者高度概括出的调整行政关系的普遍性规范。人类自从结成社会以后，就需要公权力，特别是需要行政权，因为这是维系社会安全和秩序所必不可少的。然而公权力，特别是对于像行政权这样的公权力又有产生腐败和滥用的趋势，这样长此以往会对人民的权利和自由造成威胁，基于这种情况学者们进行了很多种尝试，也确立过很多规范和制度，经过很多年的发展，学者们从中抽象出一些较普遍适用的规则，从而也就形成了行政法的基本原则。

（二）行政法基本原则的确立原因

以下从行政法基本原则确立的必要性和行政法基本原则的功能地位两个层面来对行政法确立原因加以分析。

1、行政法基本原则确立的必要性

（1）行政法基本原则是克服法律局限性的立法技术

所谓法律的局限性是指“法律基于其防范人性弱点的工具的特质，在取得其积极价值的同时不可避免的要付出的代价，是法律由于其技术上的特点而不能完美的实现其目的的状况”。其突出的表现在法律的不合目的性、不周延性和滞后

性上，正是由于法律的局限性，使得法律的功能未得到充分的发挥，所以就有必要寻求一种方法以解决此种矛盾状况。而行政法基本原则的确立就是处理这种局限性的方法。行政法基本原则在行政法发展的历史长期中形成，并由行政法学者进行抽象和概括，以弥补法律规则的不足，消除法律的滞后性。

（2）行政法基本原则是补充行政法典化不足的方法。

到目前为止，世界上只有少数国家的国内法制定了行政法典，我国尚未制定一部统一的行政法典，对于尚未制定的原因主要有以下几点：首先，行政法的调整范围广泛，它涉及到了社会的方方面面，体系庞大，行政关系也就相应广泛而复杂；其次，行政法规范的性质繁杂；最后，行政关系稳定性低，由于这些原因的存在，导致行政法典很难出台，因而行政法规范只能分散于众多的单行法之中，这就必然会出现社会行政生活领域许多行政法无法涉及到的“盲区”，行政法基本原则的出现发挥了重要作用，成为行政主体实施行政行为或处理行政争议的重要依据。正是行政法基本原则才使得行政法规在多样性中贯穿着统一性，在纷繁复杂中形成有序的整体。

2、行政法基本原则的功能地位

（1）行政法基本原则是一种“基础性规范”，是产生其他具体规则和原则的规范。行政法的具体规则和原则以行政法基本原则为指导，反映和体现行政法的基本原则，而不能违反行政法基本原则或与之相抵触。

（2）行政法基本原则是一种高度抽象的并体现行政法的基本价值观念的规范。行政法的具体规范贯穿着行政法基本原则的精神，该精神体现着相应的基本价值观念。

（3）行政法基本原则是一种普遍性规范，它对行政关系进行整体的宏观的调整、规范。行政法执法者在适用行政法具体规范调整特定行政关系时，必须受行政法基本原则的指导，必须将基本原则的精神与具体规范所确立的具体行为结合起来。行政法通过这种法意与法则的适用结合使法的整体功能和目标得以实现。

（4）行政法的基本原则不仅指导、调整整个行政执法行为，而且指导和调整行政法的整个立法行为。国家权力机关制定行政法律，国家行政机关制定行政法规和规章，都需要受行政法基本原则的指导，行政法律、行政法规和规章都要体现和贯彻行政法的基本原则。行政法基本原则对立法的指导和调整是其在执法中

得以实现的保证。

（5）行政法基本原则不仅对行政法的立法、执法起宏观指导作用，而且在一定的场合也直接规范行政行为的实施和行政争议的处理。一般来说，行政法基本原则不直接调整和规范行政行为的实施和行政争议的处理。但是在某些情况下，相应问题缺少行政法具体规则的调整，或者法律给行政主体或行政争议的处理就要直接接受行政法基本原则的拘束，即直接根据行政法基本原则作出相应行为和裁决相应争议。

三、行政法基本原则之依法行政原则

（一）依法行政原则概述

在行政法领域的行政法基本原则是中外行政法学者通过长期的研究，总结、概括出来的。当然，不同学者因其概括、归纳方法不同，对基本原则的表述并不相同。而且由于各国行政法本身的差别很大，本文所阐述的行政法基本原则并非各国普遍共有和为所有行政法学者普遍认同的原则，而只是选择各国行政法基本原则中形成历史较长久、适用较普遍、为人们较广泛认同的若干原则，并将之分成两大类别，一类主要是调整行政实体关系的，称为“行政法的实体性基本原则”；一类主要是调整行政程序关系的，称为“行政法的程序性基本原则”。其中依法行政原则就是行政法的实体性基本原则之一，同时也是非常重要的行政法基本原则之一。

依法行政原则是法治国家、法治政府的基本要求。这里论述的“依法行政”原则是广义的，相当于“行政法治”原则。狭义的“依法行政”原则仅指依法律规定行政，只是行政法治原则的要求之一。法治要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律活动，就要承担相应的法律责任。法治的实质是人民高于政府，政府服从人民。因为法治的“法”反映和体现的是人民的意志和利益。而“行政法治”则是“法治”内涵在行政法领域的具体延伸。

法治不等于“用法来治”。“用法来治”是把法单纯作为工具和手段，政府运用“法”这一工具和手段来治理国家，治理老百姓。单纯“用法来治”的实质是政府高于人民，人民服从政府，因为政府以治者居，人民被视为消极的被治者。