未来政府的治理模式

读《未来政府的治理模式》有感

读了《政府未来的治理模式》颇有感触，此书是由美国著名政治学家、行政学家B·盖伊·彼得斯博士编写的关于行政改革的一部理论力作。该书从分析传统行政模式出发，阐明了各国政府竭力构建新治理模式的原因，并从各国政府的革新主张和主要发达国家的政府改革实践中，梳理归纳出四种未来政府的治理模式：市场式政府，参与式政府，弹性化政府，解制型政府。这四种政府治理模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制。对每一种政府治理模式，作者都从问题，结构，管理，政策制定和公共利益五个方面进行了深入的分析。

政府改革是一个持续不断的过程，而且几乎可以肯定的是，只要政府存在，这一过程就永远不会停止。就某种程度而言，实际工作者和学者们不断寻求促使政府更好运作的新方法本身就证明了人们期望改善政府行为的愿望。这种不断寻求更好实现政府职能的方法的努力也反映了在什么是好政府这个问题上很难达成共识。一些人希望有一个效率高、成本低的政府，而另一些人可能会接受一个成本高的政府，因为这样的政府能为人民提供更多、更好的服务。还有一些人可能会更多地根据政府行为的过程而不是行为的本质来评价政府。

“政府治理”，作为政治科学和行政科学的基本范畴，是指有效运用国家权力，把政府的人力、物力、资金、信息等各种资源合理地组织起来，协调政府内部对策与外部的各种关系活动的集合。经过组织、领导、控制等一定的行政过程，向社会和公众提供公共产品或服务，以实现国家的职能和目标等一系列活动的集合。其实质在于运用公共权力，制定和实施公共政策，实现社会公共利益。

在此我仅以自己的一点浅薄认识谈谈对解制型政府的看法，

“解制型政府模式”( Deregulating GovernmentModel )，又称非管制政府模式，它的基本涵义是指通过取消公共部门过多的规章制度，取消过程取向的控制机制，相信并依靠公务员的责任心、潜力和创造力，来提高政府的行动水平，让政府更具有创新性和效率。

解制型政府模式的出现，在传统的“照章办事”的国家绝非偶然，其动因是多方面的；其一，过多的内部控制严重地损害了政府效率。其二，过多行政规则使得公共部门行动迟缓，缺乏弹性和回应力。其三，公务员制度变成了迷宫，管理者的“进、管、出”问题丛生。其四，政府采购制度引发了贿赂和选择性签约等弊端，政府支出变相增长。解制型政府模式就是要打破这些条条框框，清除政府管理实质以外的其他附着物，让政府最大限度地释放潜在的能量和创造力，以新的创造性工作改进社会的整体利益。

解制型政府模式不太看重结构，其着眼点主要在程序和有效行动的能力等方面，目的在于激发传统官僚机构官员的积极性和活力。它主张，不管是官僚体制还是非官僚体制，只要能够有效运转就行。因而，它并不像其他模式对官僚体制刻意贬斥，相反，认为官僚体制是可以接受的，甚至认为是求之不得的。由于这一模式不反对传统的政府结构，因此在管理上支持官僚机构的高层决策者依靠一定的行政文化来调动整个机构的行动。这种行政文化主要是指公务员的伦理道德在行政活动中的驱动力量，管理者必须依赖相信个人，依赖个人的价值观念、伦理道德来达到管理目标，在美国某些洲取消了政府采购的一些规章制度，废除了长达近万页的人事管理手册。但是，人们也不无担忧地认为如果没有公务员的觉悟和高尚的道德信念作基础，一些组织和个人在没有规则的情况下，极易肆意妄为，危害公共利益。

从决策的角度来分析，解制型政府模式下官僚的决策作用明显被强化，而政治家的决策作用被大大降低，这对于过去把决策视为政治领导特权的传统观念是一次极大的冲击。在这一点上解制模式同参与模式不谋而合，皆认为公务员具有丰富的专业知识，又同社会公众直接打交道，因而应当允许他们做出更多的决策，有更多的灵活性。

在公共利益的体现上，解制型政府模式与市场模式相比明显不同。前者认为政府在社会中应扮演一种积极角色，改革只是解除政府内部过繁的管理体制，通过取消政府内部对政府工作能力的限制或制约因素，使政府的能力更好地发挥出来，更好地适应社会的需要。政府可以有效地解决当今社会存在的问题，政府行为不会成为社会问题的一部分。后者认为政府过于垄断，没有效率，目的是把政府职能在改革中转变为市场职能，通过削弱乃至取消政府

来改善服务。显然两种模式之间在公共利益的实现上存在着巨大差异

全球化时代各国都以更加开放的姿态在世界经济和政治舞台上展开竞争与合作。由于在提高综合竞争力的各种考虑因素中，政府管理能力被提升到前所未有的高度来对待，因此如何使政府摆脱传统官僚制对时代变化的敏感性和适应性较差的窘况，提高其应变能力，成为人们从管理主义角度思考政府变革的一大方向。政府解制的思路正是在这种背景中产生的。

英美语系国家本来是国家管理程序-规则严格化的领路者，法的程序独立价值和程序正义观念也是从他们这里传播开来的。沿着这个并不陈旧的方向，程序-规则强化的思想应该进一步贯彻到政府管理的实践中去。但是，当司法领域程序独立价值的旗帜举升起来并高高飘扬的时候，英美等国却开始在政府管理领域掀起放松规制的改革浪潮，并将日积月累形成的严格并确显繁琐的政府管理程序作为首要打击目标，认为它们是新时代政府管理绩效的敌人，必欲“解”之而后快。为此，新公共管理学为其创造出了一些新的学说，以为其提供理论支持。其总的指导思想是认为传统官僚制中完备的程序-规则体系，严重束缚了公务员和政府组织本身的能动性，妨碍了管理效率的进一步提高。

由于传统官僚制复杂的程序-规则体系所约束的主要是政府组织和公务员本身，所以它主要是一种内部控制制度。这个制度的逐渐形成有其深刻的社会和政治原因，这就是在现代民主政体的建设过程中公民权对作为“必要的恶”而存在的公共权力的根深蒂固的不信任，因此对其严加约束成为政治制度建设的基本的和主要的内容。人们从政党分肥制等等泥沼中拔身而出后的主要想法，就是用尽可能严密的程序-规则体系牢牢缚住具有越轨本能的国家权力，同时对公民权从制度上施以基本保障。这两个相辅相成的制度建设内容构成了传统政治理念的两条坐标轴线。因此，盖.彼德斯才说，“在大多数情况下，过多的内部控制并不是官僚体制本身造成的”，而是“强加于官僚体制的”。

程序-规则强化的主要优越之处就是它基本保证了公共权力的自律和廉洁，给了公民以普遍的安全感，公民人权可以得到原则上的保护，公共权力行使的公正性和公信度也得到基本认可。更为重要的是，这种制度保护并进一步促成了公共权力和公民私人权利双方共同遵守程序和规则的习惯和信念。不守规则的行为在这种情况下已经被作为异常行径和耻辱来看待。这样一来，不仅是国家权力、而且整个社会都能保证运行在基本稳定的秩序之中。这就是发达国家少见公务员腐败泛滥现象和政权异常变故的基础原因。

从这个角度看，政府解制完全可以视为发达国家的制度建设在酒足饭饱之后的奢侈行为。健全的官僚制度在保障了他们的工业化过程并进入信息化、全球化时代之后，面对新挑战他们将公共权力的灵活应变能力进一步提出来。解制松绑是他们在经过了一次否定之后在更高的层次上对公共管理的自由度提出的新要求。满足这个要求需要一个重要前提条件：现代民主政治的根基已经牢固，程序-规则习惯和意识已经植根于公民和公务员队伍之中，官本位和权力意志自由纵横的社会物质和文化土壤已经基本铲除。