PPP项目股权变更与转让

PPP项目股权变更与转让

一、现行政策梳理

１、2014年11月26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》［国发（2014）60号，以下简称60号文］中，对“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”从四个方面进行了规范，其中“健全退出机制”是重要的组成部分。明确要求“政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。”

２、国家发展改革委为贯彻国务院60号文精神，随即发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》［发改投资（2014）2724号，以下简称2724号文］。该文“加强政府和社会资本合作项目的规范管理”部分，将“退出机制”作为重要的一环予以规范，并提出政府方要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”。上文的附件《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中，对社会资本方退出安排以“合同的转让”进行了概括性规范，指出“项目合同应约定合同权利义务是否允许转让；如允许转让，应约定需满足的条件和程序”的意见，将具体细节全部留给政府方和社会资本方协商确定。

３、2014年12月30日，财政部下发了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》［财金（2014）156号，以下简称156号文］，在“切实遵循PPP 合同管理的核心原则”部分，明确提出了“兼顾灵活”的原则，并要求“合理设置一些关于期限变更（展期和提前终止）、内容变更（产出标准调整、价格调整等）、主体变更（合同转让）的灵活调整机制，为未来可能长达20-30年的合同执行期预留调整和变更空间。”

４、河南省人民政府《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》［豫政（2014）89号］，在PPP合同管理部分，沿用了财政部76号文的框架性表述。５、郑州市人民政府《关于推广运用政府和社会资本合作(PPP) 模式的实施意见》［郑政（2015）28号］，在体例上单设“退出机制”一节，除社会资本方非正常退出机制内容外，还外加了发展改革委2724号文的相应内容。

总体来看，PPP项目合同中的股权变更与转让问题已经纳入为国家和各部委关于PPP机制的应有内容，列入PPP合同管理和文本的重要组成部分，成为PPP合同的关键环节之一，并提出了社会资本退出机制的框架性要求。地方政府关于PPP 模式的指导或实施意见对社会资本方退出机制的安排，也是基本偏重于非正常情形下的临时接管等，对正常情形下社会资本方的退出方面，规范和细化缺乏新意，而实践中则存在着一些无法回避的问题，迫使我们对此进行探究。

二

PPP项目合同中的股权变更与转让

（一）为什么要限制股权变更？

在通常情况下，在PPP项目中，尽管合同的签署主体和直接实施主体均是社会资本设立的项目公司，但是项目的真正实施，仍主要依赖于社会资本自身的资金、技术和管理实力。如果项目公司自身或其母公司的股权结构发生变化，很有可能会导致不合适的主体成为PPP项目的投资人或实际控制人，进而可能会影响整个项目的具体实施。有鉴于此，为了防患于未然，也为了有效控制项目公司股权结构的变化，在PPP项目合同中均会约定限制股权变更的条

款。

（二）限制股权变更必须考虑的因素

一般情况下，PPP项目合同中的限制股权变更条款会包括股权变更的含义与范围以及股权变更的限制方式等内容。在起草这些条款前，必须充分地考虑、合理地平衡签约双方的关注点，然后才能确定适当的股权变更范围和限制的关键。

1、对于政府方而言，限制变更的目的主要是为了避免不合适的主体被引入到PPP 项目的实施过程中。由于在项目合作方的选择阶段，通常政府方是在对社会资本的融资能力、技术能力、管理能力等资格条件进行系统评审后，才最终选定社会资本合作方。因此，如果在项目实施阶段、特别是建设阶段，社会资本将自身或项目公司的部分或全部股权转让给不符合上述资格条件的主体，将有可能直接导致项目无法按照既定目的或标准实施。

2、对社会资本而言，关注点则恰恰相反。他是希望通过转让其所直接或间接持有的部分或全部的项目公司股权的方式，来吸引新的投资者或实现退出。如何保障其自由转让股权的权利，有利于增加资本灵活性和融资吸引力，进而有利于社

会资本更便利地实现资金价值，这便是他们重点关注的因素。因此，社会资本当然不希望其自由转让股份的权利受到限制。

为更好地平衡上述两方的不同关注，在PPP项目合同中需要设定一个适当的股权变更限制机制，在合理的期限和限度内，有效地限制社会资本不当变更股权。（三）股权变更的含义与范围

在不同的PPP项目中，政府方希望控制的股权变更范围和程度也会有所不同，通常股权变更的范围包括：

1、直接或间接转让股权。

在国际PPP实践、特别是涉及外商投资的PPP项目中，投资人经常会搭建多层级的投资架构，以确保初始投资人的股权变更不会对项目公司的股权结构产生直接影响。但在一些PPP项目合同中，会将项目公司及其各层级母公司的股权变更均纳入股权变更的限制范围，但对于母公司股权变更的限制，一般仅限于可能导致母公司控股股东变更的情形。例如，在PPP项目合同中规定，在一定的期间内，项目公司的股权变更及其各级控股母公司的控股股权变更均须经过政府的事前书面批准。

2、并购、增发等其他方式导致的股权变更。

PPP合同中的股权变更，通常并不局限于项目公司或母公司的股东直接或间接将股权转让给第三人，还包括以收购其他公司股权或者增发新股等其他方式，导致或可能导致项目公司股权结构或母公司控股股东发生变化的情形。

3、股份相关权益的变更

广义上的股权变更，除包括普通股、优先股等股份的持有权变更以外，还包括股份上附着的其他相关权益的变更，例如表决权等。此外，一些特殊债权，如股东借款、可转换公司债等，如果也带有一定的表决权或者将来可转换成股权，则也可能被纳入“股权变更”的限制范围。

4、兜底性条款

为了确保“股权变更”范围能够全面地涵盖有可能影响项目实施的股权变更，PPP项目合同中往往还会增加一个关于股权变更范围的“兜底性条款”，即“其他任何可能导致股权变更的事项”。

（四）股权变更的限制方式