新型农村社区治理创新研究

! 财经论丛 !%&"' 年第 "" 期 会生活也产生了广泛的影响 & 农民合作社在 许 多 地 方 开 始 , 超 越 - 甚 至 , 取 代 - 村 委 会 的 作 用 而 成为农村社会管理的主体 & 农民合作社对村级组织的替代并非在组织形式上使村级组织没有存在的 必要 # 而是说由于合作社自身的优越性 # 使村级组织存在的必要性大大降低 & 一些传统村级组织无 法解决的问题 ! 如农业生产的组织 ' 承包土地的流 转 ' 农业技 术的服 务 ' 生活设 施 的 改 善 ' 社 会 环 境的治理等 " # 由于合作社的介入 变 得 容 易 起 来 & 无 论 是 生 产 经 营 活 动 还 是 与 生 活 密 切 相 关 的 活 动 # 由于有了合作社的帮助 # 农民的各种困难似乎都能找到解决方法 & 离开村委会 ' 村支部 # 农民 没觉得少了什么 # 但离开了合作社 # 生产生活就会受到直接的影响 & 山西省永济市蒲韩乡村社区是 "44# 年开始成立的农民合作组织 # 以创建幸福社区为总目标 # 在十几 年时间 里发 展成为 兼具经济 ' 社会 ' 文化多功能 # 覆盖蒲州 ' 韩阳 两 个 乡 镇 '7 个 自 然 村 # 共 有 %# 个 专 业 合 作 社 ' 7#36 户 社 员 6 万人 # 现已成为集农资购买和消费品购销 ' 有机农业种植和技 术 和 $$7 个小组 # 服务农民超过 %5 推广 ' 大宗农产品运销 ' 信用合作及老年服务 ' 健康服务 ' 社区教育 ' 文化生活等多功能于一体的 综合农协而深受农民欢迎 # 在当地社会经济建设中产生了深远影响 # 因此合作社具备开展社会服务 的优越条件 & 二 农民合作组织参与农村社会治理是发达国家和地区的成功经验 从单纯的经济团体发展成为参与社会 ' 政治活动的综合型组织 # 是发达国家和地区农民自治组 织的发展规律 & 特别是日本 ' 韩国和台湾的农协 # 在农村社会管理中的作用非常突出 & 日本农协具 有 , 政府代理机构 - 的组织特征 # 政府制定的农村经济 ' 社会发展政 策 ! 如 粮食管理制 度 ' 农产 品 价格制度 ' 农业金融制度 ' 农业技术的开发与推广 制 度等 " 大都 通过 农协来 贯彻实施 # 在 农 村 广 泛 开展生活指导 ! 包括卫生 保 健 ' 老 人 赡 养 ' 子 女 教 育 ' 农 村 文 体 活 动 ' 农 村 环 境 改 善 等 " # 对 提 高 农民生产生活起着十分重要的作用 & 韩国政府主要负责宏观的农业调控 ' 管理 ' 政策制定等 # 政府把大量的涉农业务委托给农协经 办 ! 如监督和落实农业政策 ' 农产品行业管 理 ' 农 产 品政 策性 收购 ' 农民 培训 ' 农 村 金 融 ' 农 村 保 险 ' 农村医疗等 " & 在 %& 世纪 $& 年代韩国新村运动 中 # 基层综 合农协 与 政 府 部 门 合 作 # 几 乎 担 当 了所有新农村建设 的 具 体 工 作 # 使 新 村 运 动 取 得 显 著 成 效 & 自 %&&' 年 开 始 # 农 协 又 主 导 开 展 了 , 新农村 ' 新农协 - 运动 # 成立了爱农村全体国民运动总部 # 掀起了新 一轮 的农业 ' 农 村价值 再认 识与城乡交流活动 # 向全民宣传城乡共同体意识 # 以促使全社会共同解决农业和农村问题 ( 6 ) & 台湾地区的政府农业部门的责任也只是制定政策和监督辅导 # 政策落实环节由农协来承担 & 农协 除为农民提供产前 ' 产中和产后服务外 # 还承担了更多的社会功能 ! 如协调解决民间纠纷 ' 发展农村 文化福利事业 ' 开展家政教育 ' 培养农民的现代观念' 提高农民的科学文化素养等 "& 此外# 农协还代 表农民反映社情民意# 为农民争取农业补助' 修建公共设施' 保障农民权益' 维护农村的和谐稳定& 三 农民合作社参与社会管理是农村社会和谐发展的内在要求 在农村社会治理过程中 # 以 地 缘 ' 血 缘 为 纽 带 的 传 统 组 织 在 农 村 社 会 管 理 中 的 作 用 正 日 益 降 低 # 而掌握了大量经济资源的农民合作社在农村事务中的地位越来越高 # 已成为农村社会化服务的 重要组织载体 & 在一定的农村区域内 # 假设农民合作社覆盖的农民数量达到了一定规模 # 那么合作 社的运行模式对这个区域内社会管理的影响将产生质的变化 & 因为合作社与农民成员之间的联系比 村委会更密切 # 能最大限度地保 障 农 民 的 各 种 权 益 # 许 多 农 村 甚 至 出 现 农 民 有 问 题 , 不 找 村 长 找 社长 - 的状况 # 村里出现矛盾和 纠 纷 # 村 干 部 解 决 不 了 的 # 合 作 社 负 责 人 出 面 就 能 解 决 & 合 作 社 在群众中一呼百应 # 不仅大大提高了农民的民主意识 # 还卓有成效地开展一些文体活动等 # 合作社 的发展对村 , 两委 - 构成了严重的威胁 & 二者的关系处理不好 # 双方都会受到影响 & 合作社发展初期力 量 薄 弱 ' 资 源 短 缺 # 一 般 都 会 得 到 村 级 组 织 的 积 极 扶 持 & 合 作 社 发 展 壮 大 后 # 村级组织感到威胁后可能就不再支持 & 如果合作社和村级组织的关系处理得好 # 就可实现双方 + #'+
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董进才 ! 新型农村社区治理创新研究 ! 及共用经费等 % 二是预算外资金 # 收入来源主要是收费 # 主要用于维持政府部门运转的办公用品 ' 交 通费用' 招待费等日常支出% 三是自筹资金# 收入来源是乡镇企业上交的利润和管理费' 村提留' 乡统 筹' 各种集资收入及罚没收入等# 主要用于农村公共建设' 公共服务' 教育支出及农村集体福利等支出& 农业税原本是地方收地方用 # 在 一 些 农 业 主 产 区 却 成 为 乡 镇 政 府 的 最 主 要 收 入 来 源 且 占 比 很 大 & 自 %&&7 年农业税取消后 # 一些乡镇只能靠上级财 政 的 转 移 支 付 来 弥 补 税 费 改 革 带 来 的 地 方 财 政缺口 & 但乡镇财政的支出实际 上 远 远 超 过 以 农 业 税 为 主 的 财 政 收 入 # 而 县 级 财 政 通 常 又 十 分 困 难 # 这个差额是转移支付弥补不了的 & 因得不到有效的上级支持 # 加之乡镇财政预算外收入及自筹 资金大幅减少 # 乡镇政府正常运作出现困难 & 同样 # 农业税的废除也使得村委会赖以生存的经济基 础消失 # 不少村组织负债经营 # 农村公共产品和服务处于停滞甚至倒退的状态 & 此外 # 农民劳动积 累工和义务工也被取消 # 进一步加剧了村级公益事业建设的困难 & 缺少为农民提供服务的能力 # 乡 镇政府 ' 村级组织在农村社会管理中的地位急剧下降 # 旧的农村社会管理体制陷入困境 & 三 新型农村社区改变了基层农村社会结构 %&&3 年十六届六中全会提出了 , 积极推进农村社区建设 - # %&&# 年十七届三中全会通过的 . 中共 中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 / 进一步指出 $ 必须完善农村社会管理体制机制 # 加 强农村社区建设 # 保持社区和谐稳定 & 新型农村社区是指在统筹城乡 发展 ' 推 进城乡 一体化的 背景 下 # 为整合社会资源 ' 促进农村全面发展 # 在科学规划 ' 合理布局 ' 广泛参与 ' 稳步推进的基础上 # 通过村庄合并 ' 集约发展的方式组建而成的新的农民生产生活共同体 & 建设新型农村社区是统筹城乡 发展 ' 推进城乡一体化 ' 促进农村发展的突破口和关键点 # 是农村发展的新方向和新思路 & 浙江 ' 山 东 ' 江苏等一些比较发达的地区 # 新型社区建设走在了全国的前列 # 实施 , 大村庄制 - 极大地减少了 行政村和乡镇的数量 # 使农村城镇化建设进程得以加快 & 随着农村社会开放性 ' 流动性和异质性的不 断增强 # 单一 ' 封闭的乡村社会经济结构已逐步瓦解 # 农村固定的行政地域边界 ' 人员边界 ' 经济边 界 ' 产权边界被打破 # 村落共同体在快速消失 ( %) & 农村社区建设给农民带来的不仅是生产生活方式的巨 变# 更重要的是改变了我国基层农村社会结构# 这将必然引发农村治理结构和管理方式的重大变革& 社区制建设成为我 国 农 村 基 层 组 织 与 管 理 体 制 的 第 三 次 重 大 变 革 ( 7 ) # 是 对 农 村 社 会 的 重 塑 # 也是调整国家与社会关系 ' 变革 农 村 社 会 管 理 体 制 ' 转 变 党 和 政 府 对 乡 村 社 会 执 政 方 式 的 战 略 部 署 ( ' ) & 新型农村社区建设导致农村社 会 结 构 和 组 织 形 式 都 发 生 了 巨 大 的 变 化 # 需 要 构 建 起 新 的 农 村社会管理体制 & 如果管理上还是沿用村民自治形式或简单地用社区管理取代村民自治 # 就会造成 社区管理与村民自治之间的冲突 &
中图分类号 9 7%"!!! 文献标识码 : !!! 文章编号 "&&' 2 '#4% ' %&"' ( "" 2 &&#% 2 &3
, 乡政村治 - 作为改革开放以来我国农村社会管理基 本体制 # 对推 动农村 经济 社会发 展起 了很 大的作用 # 但受到经济社会 环 境 变 化 的 影 响 # 现 在 逐 渐 陷 入 治 理 困 境 & 特 别 是 伴 随 着 农 业 税 的 取 消 ' 新型农村社区的建设 # 构建与农村新型社区相适应的治理体制显得十分迫切 &
二 农民合作社具备成为创新农村社会管理有效载体的条件
农民合作社以某一产业或产品为纽带 # 突破了农村传统的地缘和血缘关系 # 在跨村 ' 跨乡甚至 跨县范围内实现同业者的联合 # 为建立更大范围的社会信任和合作提供了组织载体 & 农民合作社是 一个经济组织 # 但也承担了大量的社会服务职能 # 在改善农村社区基础设施 ' 培训现代农民 ' 解决 民间纠纷 ' 丰富农民文化生活等方面发挥着积极作用 & 一 农民合作社参与农村社会管理是国家政策的要求 %&"7 年中央 , 一号文件 - 明确指出 # , 农民合作 社 是创 新农村社会管 理的 有 效 载 体 - & 也 就 是 说 # 农民合作社能引导农民广泛参与村级民主管理 ' 健全村级民主决策和民主监督机制 # 成为加强 和创新农村社会管理的重要依托 & 截至 %&"7 年 "% 月底 # 我国农民 合 作 社 已 多 达 4#5 %' 万 家 # 实 际 入 社 的 农 户 为 $'"% 万 户 # 约 占全国农户总数的 %#5 6i & 农民合作 社 不 仅 在 带 领 农 民 致 富 中 起 到 了 非 常 重 要 的 作 用 # 对 农 村 社 + #7+
收 稿 日 期 $ %&"' 2 &6 2 "" 基 金 项 目 $ 国 家 社 会 科 学 基 金 资 助 项 目 ! "' ` L= &"& " % 教 育 部 人 文 社 会 科 学 基 金 资 助 项 目 ! "& j _ : #"&&&' " 作 者 简 介 $ 董 进 才 ! "43$ 2" # 男 # 河 北 鹿 泉 人 # 浙 江 财 经 大 学 工 商 管 理 学 院 教 授 &
一 " 农村社会基础变化要求治理创新
' 一 ( $ 乡政村治 % 的农村管理体制陷入治理困境 村委会设置的初衷本来是群众自治性组织 # 在实际运行过程中却变成了乡镇基层政府的行政性 工具 # 更多地表现为一种类 政 权 组 织 # 偏 离 了 农 民 当 家 人 的 角 色 # 导 致 村 委 会 功 能 错 位 ( " ) & 不 少 地方村委会与村民的关系紧张 # 不仅无法满足农民生产生活的需要 ' 维护农民权益 # 反而成了农民 权益的直接侵害者 & 在一些经济基础比较薄弱的地区 # 村委会缺乏必要的经济支撑 # 很多农村甚至 无法有效地召开村民会议 # 村委会的生存环境困难 # 农村社会管理体制亟待创新 & 村民自治在现阶段农村治理中处于交织状态 # 在一段时期内很难有重大突破 & 村民自治追求的 , 四个民主 - # 实际上只有民 主 选 举 取 得 了 突 破 # 尽 管 在 选 举 过 程 中 存 在 着 贿 选 ' 干 扰 ' 阻 挠 ' 家 族势力 ' 黑恶势力及宗教势力控制等问题 # 但总体来看选举还是能代表农民的意愿 # 还是富有成效 的 & 相比 , 民主选举 - 而言 # 民主监督 ' 民主管理 ' 民主决策进展 缓 慢 # 在 多 数 村 庄 还 无 法 实 现 # 单纯依靠村民自治来推动村庄的民主治理显然是不够的 & ' 二 ( $ 税费改革 % 削弱了传统农村管理体制的治理基础 "4#7 年 # 农村全面撤销人民公社成立乡镇政府 # 中央赋予乡镇财政发展地方经济 ' 提供公共服务 和维护社会稳定的职能 & 乡镇财政基本上由三部分构成 $ 一是预算内资金 # 收入来源主要是农业税 ' 农业特产税和工商税 # 主要用于支持农业生产 ' 基础设施建设 ' 提供公共服务 ' 行政事业部门的工资
* * * 业缘组织与地缘组织协同的视角 董进才
! 浙江财经大学工商管理学院 # 浙江 ! 杭州 !7"&&"# "
!! 摘 ! 要 由于税费制度改革 " 新型社区 建 设 等 原 因 ! 农 村 社 会 治 理 基 础 发 生 了 改 变 ! 需要进行体制机制创新 # 农民合作社等业缘组织的兴起 ! 具备了成为农村社会治理主体的 条件 # 农村新型社区应塑造业缘组织与地缘 组 织 协 同 的 治 理 结 构 ! 构 建 科 学 的 决 策 机 制 " 监督制衡机制和激励机制 # 关键词 农村社会治理 & 新型农村社区 & 农民合作社
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