城市公用事业运作方式转变与公司治理结构

城市公用事业运作方式转变与公司治理结构长期以来，我国城市公用事业（典型的如自来水、燃气、公共交通等）一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式。

政企不分、政资不分问题比一般竞争性领域国有经济更为典型。

目前，我国的城市公用事业正在进行一场深刻的变革，主要包括公用事业企业公司制改革、政府规制体制改革、国有资产管理体制改革三个方面。

三者相互影响、相互制约。

其中，公用事业企业的公司制改革是改革的突破口和切入点，其改革的路径、进程直接关系到改革的绩效。

而公用事业企业公司制改革的核心问题，则是如何适应现阶段城市公用事业改革与发展的实际，建立和完善协调运转、有效制衡的公司治理，使公用事业企业成为法人主体和市场竞争主体，在完善政府监管体制的同时，实现公用事业由政府运作向企业运作的过渡和转变。

一、城市公用事业的经济特征
城市公用事业是为生产、生活提供基础设施及共同条件的产业，在经济社会发展中扮演着不可或缺的角色。

从经济学的角度观察，城市公用事业具有以下几个方面的特征：第一，城市公用事业具有一定的自然垄断性质。

城市公用事业的生产经营过程必须依赖网络（自来水、煤气管网，公交线路）才能得以完成。

这种对网络的依赖性决定了其自然垄断的特点：一方面，网络建设是公用事业领域固定成本的主要部分，具有显著的规模经济性，即平均成本和边际成本在很大范围内是递减的；另一方面，公用事业生产的主要环节高度垂直相关（如自来水的制水、
供水、排水、污水处理），主要产品结合紧密，又具有明显的范围经济性。

这两个方面决定了公用事业生产经营的成本弱增性，即由一家企业生产全部产品（或多种产品）比由两家以上企业生产，成本更低。

城市公用事业的自然垄断性，要求在某一特定区域内维持垄断的市场结构，以保证较低的生产成本。

同时，为了提高资源配置效率，这种垄断的市场结构的形成应当是低成本的，其运行过程中还要防止企业的垄断行为。

因此，政府往往在市场结构、市场准入、产品价格、产品质量等方面对公用事业进行规制，规制的手段、方法不当很容易形成政企不分。

第二，城市公用事业具有一定的公益性。

作为现代化城市的重要基础设施，城市公用事业的公益性主要体现在其产品的特殊性上。

城市公用事业所提供的产品（或服务），是一种介于公共物品和私人物品之间的准公共物品。

作为最终消费品，它与城市居民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关；作为要素投入，不仅关系到其他生产者成本状况，还关系到能否正常、稳定地组织生产活动。

也就是说，城市公用事业与生产生活的费用和生产生活的连续性、便捷性直接紧密地联系在一起。

城市公用事业的公益性，要求企业以合理的价格、优良的质量、较为充足的数量向社会稳定安全地提供产品，为经济社会发展提供共同条件，从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加。

而具有一定自然垄断性质的公用事业本身是难以自动满足公益性目标的。

，企业为获得利润最大化，往往凭借其垄断地位，以较高的价格、相对较低的数量提供劣质的产品与
服务。

因此，政府必须对其提供的产品和服务的数量、质量、价格等进行规制，以更好地满足社会公共利益的需要。

第三，城市公用事业生产、经营具有的区域性。

城市公用事业赖以生存的网络建设，受到人口集中程度限制，在人口高度密集的城市建设网络是可行的，而在人口密度较小的农村地区建设网络显然是不经济的（至少在目前的技术经济条件下是这样）。

因此，根本不可能建设一个全国性的网络系统，只能是以单个城市为基础形成区域性性的网络。

政府为保证当地社会群体的公共利益，往往对这些行业进行一定程度的补贴，这种补贴的直接受益者无法延伸到其他地区，致使其他地区的社会群体的社会福利间接受损。

而且，受益者（如城市居民）往往是强势群体，受损者（如农村居民）则往往是弱势群体。

从公平角度来看，这在一定程度上加剧了社会不公平现象。

因此，也需要政府从全局出发，通过各种手段来防止这类现象的发生，并矫正由此造成的后果。

这也是政府对城市公用事业进行规制的重要原因之一。

城市公用事业的特殊性和重要性，决定了其生产经营需要承载双重目标：一是社会目标，包括提供普遍服务，安全、稳定、连续地供质量优良、价格合理、数量充足的产品（或服务）；二是企业利润目标，即合理的投资回报，保障企业维持生产和扩大再生产能力。

为了协调社会目标与企业目标，在世界范围内，在不同国家以及同一国家的不同时期形成了差异性的解决办法。

在美国，由于城市公用事业长期以来由私人垄断资本以家族或公
司制企业来经营，即美国的公用事业企业主要受以公司法为主的私法的调节，为了实现公用事业领域社会目标与企业目标的调和，政府对公用事业企业实施较为严格的规制政策。

20世纪70年代以后，随着技术进步，市场规模与市场范围的变化，公用事业中合理自然垄断领域不断收缩。

特别是由于传统规制政策的若干缺陷，美国率先事实政府规制放松政策，并探索有利于激励企业在追逐利润最大化目标的同时实现社会目标的、新的规制政策及手段。

在西欧国家和日本，针对公用事业领域私人垄断经营的弊病和由此产生的政府规制难题，一度曾经对公用事业实现国有化的政策。

所以，在20世纪70-80年代实现民营化之前的很长时期里，西欧主要国家和日本的部分公用事业企业实际上是按照公法体制来运行的，企业财产组织形式和治理结构也就表现为所谓的“政企不分”、“政资不分”，作为政府政策工具，国有公用事业企业本身就是政府功能的一部分，企业领导人也被纳入政府官员系列。

而且，公法制下的国有企业无须行政规制。

从这个意义上说，西欧国家公用事业领域中的国有垄断企业，事实上扮演着政府对私人垄断企业进行规制的替代物的角色，除了提供相应的产品和服务外，也是政府规制政策的工具。

20世纪70-80年代以后，伴随着公用事业领域民营化浪潮的出现，国有资本或者退出，或者以参股、控股的形式体现自身的存在，公用事业企业也逐渐脱离国有国营的公企业的运行轨道，开始以受私法即公司法调节的公司形象出现。

公用事业企业的财产组织形式和公司治理也相应地表现为公司制的财产组织形式及治理结构。

伴随着公用事业领域的上述变
化，政府规制也由不必要而变得的必要、必须。

但政府规制的方式与方法当然要进行根本的变革，不是一个简单的规制放松能够解释的。

在我国，作为与传统计划经济体制相适应的一项制度安排，在竞争性领域和包括公用事业在内的垄断行业，企业财产组织形式和治理结构一度都曾经国有国营、政企不分、政资不分的运营模式。

在我国城市公用事业领域，囿于国有国营、政企不分、政资不分的体制，国有企业承载了太多的政府政策意图。

与西欧和日本公用事业曾经出现国有化及其形成的所谓公企业相比较，我国公用事业中的国有企业更明显地表现为政府规制政策的替代物或政策工具。

改革开放以来，特别是1992年明确改革的目标是建立社会主义市场经济以后，解决国有企业与市场经济的内在矛盾，通过改革使传统国有企业成为市场竞争主体和法人主体一直是改革的关键环节。

在致力于构建国有企业“双主体”目标的过程中，我国已经明确现代企业制度即公司制是国有企业改革的方向，并认为它将有助于实现所谓“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的目标。

在推进这一改革的过程中，我国对一般竞争性领域的国有企业与包括公用事业领域在内的垄断性行业中的国有企业改革模式并没有采取差别化的设计，即笼统地表达为建立现代企业制度，即公司制度。

虽然在操作层面，我国在一些敏感领域小心翼翼地坚持了所谓国有独资的有限责任公司制度，但理论和政策面并没有给城市公用事业国有企业规定另外的、可以不成为市场竞争主体和法人主体的改革目标。

这就在很大程度上造成一个矛盾：一方面，由于过去国有经济触角过宽，公用事业等基础设施领域投入不足，再
加上相关领域在经济社会发展中的特殊重要性，应该增加国有资本的投入、加强国有经济的控制力，使其能够贯彻政府的某些经济社会发展意图，选择国有独资可能是比较合理的；另一方面，国有资本以国有独资有限责任公司形式的存在与过去的国有国营、政企不分、政资不分并没有本质的区别，这与城市公用事业中国有企业同样要通过改制成为市场竞争主体和法人主体的目标是冲突的。

事实上，我国城市公用事业国有企业改革已经规避了将其区别与一般竞争性领域国有企业，维系其作为政府规制及政策工具、按公法制运营的公企业地位的改革方向。

这一判断的政策含义是：我国公用事业领域虽然没有象西欧和日本一样实行所谓民营化（注意，民营化并不意味着国有资本的全部退出，由国有独资向国有参股、控股及全部退出的转化、过度，都是民营化的形式，笔者注），但却面临着西欧和日本部分公用事业领域国有经济民营化以后类似的课题，都需要强化对受公司法调节的公用事业企业的政府规制并进行政府规制创新。

同时，公用事业领域国有企业改革的目标与其现实中仍作为政策工具的矛盾，使得该领域国有企业改革模式选择和公司治理结构必然受到不同方向的“信息干扰”，公用事业企业公司治理问题凸显，并成为进一步改革的关键环节。

二、我国城市公用事业的改革模式及其公司治理结构现状
20世纪90年代中后期以来，我国公用事业领域开始调整和改革进程。

尽管这种改革仅仅是初步的，但还是取得了一些实质性的进展。

以城市自来水供应为例，配合企业进行公司制改革，城市公用事业的
调整和改革已经呈现出多元的模式，典型的有：
1、组建大型公用事业集团
深圳水务集团是建立大型公用事业集团的典型。

深圳是从一个边陲小镇发展起来的，原先只有一个自来水厂。

在特区成立后，随着人口的增长和经济的高速发展，对自来水的需求量也不断增加，自来水的供求矛盾十分尖锐。

1996年10月，原自来水企业改制为深圳市属国有大型独资有限责任公司，为国家大型一类供水企业。

1998年深圳市政府100次常委会决定，市自来水建设投资体制由过去政府投资为主改为由企业投资为主，积极实施跨区域经营战略，在保定、杭州等地与国际水务资本展开了激烈竞标。

2001年深圳市以自来水公司为基础，吸收排水业务，由深圳市政府牵头组建了总资产约60亿的大型水务集团。

深圳市在全国率先以法规的形式明确了按“供水成本+税费+合理利润率”的原则确定水费标准，并确立供水企业的供水净资产利润率应在6%—8%之间。

长春水务集团有限责任公司也是一家典型的包括远水（引松入长）、制水、供水、排水、污水处理，以及管道、仪表、施工等生产经营活动的大型公用事业集团公司。

2、原有企业分拆模式
原有企业分拆模式就是把既定的一家自来水公司分为几家，打破原有的垄断局面，形成适度市场竞争格局。

1999年4月，“一包天下”的上海市自来水公司下属10家自来水厂改制为有限责任公司；同年11月，上海市原自来水公司分拆为四家自来水公司，闵行、浦东、市南、市北四个独立核算自主经营的有限公司相继成立，原排水公司分
拆为五家排水公司。

通过拆分自来水公司为四家区域性、具有适度竞争关系的自来水公司，在一定程度上暴露了原来企业经营方面的一些问题，基本分清了政策性亏损和经营性亏损，并很快取消了财政补贴。

分拆促成了良好的竞争局面尽快形成，全面激活了企业、职工和市场。

四大自来水公司纷纷推出成本管理、多元拓展、竞争上岗等有效机制，经济效益明显增长。

职工观念也发生显著变化，市场意识、经营意识、成本意识、竞争意识普遍增强，努力开发市场成为他们的自觉行为。

企业亏损局面得以扭转，在塑造企业新的形象方面也取得较好成果。

曾经一年亏损8亿元的上海自来水行业，在2000年上海的供水系统一改往年的巨额亏损面貌，实现盈利3000多万元。

3、“厂网分离，水厂上市”模式
“厂网分离，水厂上市”模式是指自来水集团公司将企业内部的自来水厂和供水管网分离经营的一种改革调整办法。

厂网分离后，实施水厂竞价上网，促使水厂降低水成本，同时自来水集团将回报稳定、资产优良的水厂包装上市，为集团的管网维护和建设以及其他业务筹措融通资金。

江西南昌水业集团有限责任公司于2002年8月1日正式成立了“南昌供水有限责任公司”，实行自来水生产与供水管网相关的资产分离形成南昌城市供水厂与管网“一分为二”的局面。

南昌供水有限责任公司主要承担自来水销售、供水管网的建设和维护管理职能。

新的水业集团有限责任公司则主要承担投资经营和资本运作的职能。

集团公司主要投资控股的江西洪城水业股份有限公司，将三大主力水厂优
良资产进行重组，积极筹备申报上市。

上市发行股票募集资金将有效地解决建设集团公司的青云水厂三期工程、牛行水厂的建设资金问题，促进企业迅速发展。

目前我国证券市场以水务为主营的上市公司有：原水股份、武汉控股和南海发展主业为供水业务等公司。

从该类上市公司总体来看，供水业务盈利水平很高，毛利率和净利率都十分可观，但因其资产负债率偏高，致使其净资产回报率相对偏低。

4、合资合作经营模式
合资合作经营模式是指自来水公司把本公司的单个水厂（排污厂）分离出来，与外资合作经营，或出售给其他企业经营，或者采取BOT 方式确定建设和运营单位。

BOT 方式，即公共特许权或特许权融资BOT 方式。

BOT ，即Build （建设）、Operate （经营）、Transfer（转让），作为一种公共特许权融资方式是指政府同私营部门的项目公司签订合同，由该项目公司筹资设计并承建一个具体项目，并在双方协定的一段时期内，由该项目公司通过经营该项目，偿还项目债务并回收投资，获得收益。

协议期满后，项目产权无偿转让给所在国政府。

由于国家在外商投资指导目录上，禁止非国有经济进入城市管网，同时自来水水厂（排污厂）回报稳定、利润较高，我国首先放开了部分自来水厂的建设。

2000年初原国家计委提出：“取消民间投资禁区。

除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，其余领域都应允许民间资本进入。

”民营资本在良好政策环境下一直寻求水务领域发展方式，上海竹园模式无疑是一个良好的范例。

2002年6月5日，上海友联联合体与上海市
水务局下属的水务资产经营发展公司签约，获得总投资额为8.7亿元人民币的上海市最大污水处理项目——竹园污水处理厂20年特许经营权，负责此项目的融资、建设以及20年特许经营期内的运营管理。

上海友联联合体是由民营上海友联企业发展有限公司、上海建工和北京华金信息产业投资公司3家单位共同投资组成，其中民营上海友联企业发展有限公司占公司股份85%.当前国内民营资本由于自身发展时间短，从资本量和规模上看，在市场竞争中并不占优势。

所以，上海友联企业通过联合多家民营企业获得上海竹园项目更具有民营介入水务业典型意义。

5、融资建立股份制企业模式
融资建立股份制企业模式是对既存城市供水企业进行资产评估后，把国有资产以股权形式通过公开招标，部分出让给其他企业，重新组成一个新的股份制企业。

新组建的企业完全按照现代企业制度运行，利益共享，风险共担，出让部分所得资金由政府统一安排，主要用于城市供排水设施建设。

在供水设施能力已饱和的情况下，这笔资金就可全部用于城市污水处理设施建设，治理水污染。

融资建立股份制企业模式不仅解决发展自来水行业的资金短缺问题，又能通过股份制来扩大公有资本的支配范围，并且学习外国水务先进技术和管理经验可以提高我国自来水行业的整体水平。

目前比较成功的例子就是上海浦东自来水公司的改革。

虽然与上海自来水系统另外三家区域性公司相比，自来水浦东有限公司的规模并不是最大的，但它的发展前景好，与市中心的用水趋
于饱和情况相比，浦东无论工业用水或生活用水都呈上升趋势。

所以浦东自来水公司股权改革项目一经提出，就吸引了众多知名的国际水务集团。

2002年5月，世界上规模最大的水处理公司法国通用水务公司以20亿元现金，超过资产评估价格近三倍的价格获得了上海浦东自来水公司50%国有股股权。

这标志着我国第一个集制水、输配、销售为一体的中外合资自来水有限公司在沪诞生。

此次国有股转让过程中，在现有法律政策的许可框架内，中方让出了最高限度的50%股权，并约定了50年合资期限，新组成的自来水公司将由中法双方共同管理，合资双方本着“共同投资、共同经营、共享受益、共担风险”的宗旨，外方担任总经理、公司财务、技术和人事总管等重要职位。

公司主要担负浦东城区的供水服务。

新公司将不设固定回报，共同承担企业风险，统一接受市物价部门对水价的规定标准。

这是外资首次进入从制水到输配的各个环节，涉及到以前不对外资开放的管网水务基础设施。

燃气、公共交通、供热等城市公用事业在调整和改革的过程中呈现出的多样性与自来水行业类似，不再举证。

撇开具体的调整和改革模式，上述变化是由公用事业政府规制体制改革、公用事业企业的公司制改革和公用事业领域国有资产管理体制改革，特别是公用事业企业的公司制改革引起的。

概括起来，从产权结构或财产组织形式的角度观察，我国调整和改革后的公用事业领域中的公司其实主要是两种模式：一是国有独资有限责任公司模式；二是国有控股有限责任公司模式。

并且在此基础上形成了不同的公司治理结构。

Ⅰ、国有控股有限责任公司及其治理结构
国有独资模式，即在原国有企业的基础上改制成为国有独资有限公司。

这种模式目前在城市公用事业中（特别是大中城市）占很大比重，是现阶段公司制改革的主体形式。

国有独资有限公司治理结构的的主要特点：一是产权结构单一，国有独资；二是不设股东会，由政府代行所有者权益，股东大会的职能由政府和董事会共同行使；三是董事会、监事会成员由政府任命，经理层的人事安排也主要由政府完成；四是董事会、经理层、党委会交叉任职，几乎是“三套班子，一套人马”，监事会则在其领导之下。

调查表明，目前，我国城市公用事业领域的国有独资公司只是设立了与公司制度相适应的机构，而协调运转、有效制衡并未实现，“形似而神不似”，实质上与公司制改革以前并没有太大区别。

如果说企业较以前的业绩有所提高的话，主要得益于企业内部强化了管理，进行了劳动、人事、分配等制度改革（如裁减冗员、内部承包），而不是得益于公司治理结构的建立。

按照把传统国有企业改造成市场竞争主体和法人主体的目标，公用事业领域的国有独资有限责任公司在解决了国有资本无限责任的同时，在公司治理层面又产生了新的问题：第一，独立的市场竞争主体和法人主体地位难以落实。

国有独资有限责任公司不设股东会是可行的，也符合《公司法》规定。

从理论上讲，只要政府能够代表全体公民的利益，自然就可以行使股东会职能；即使政府不能完全代表全民意志，实践中也无法再找出一个比政府更合适的组织机构。

但是《公
司法》第六十六条又规定，“由国家授权投资的机构或者国家授权的部门，授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券，必须由国家授权投资的机构或者国家授权的部门决定。

”
第二，董事会、监事会、经理层成员产生、更换基本由政府控制（其中的职工代表由公司职工民主选举产生），其直接结果必然是政企不分。

董事长由党的组织部门或政府的人事部门直接任免或对其任免有决定性的影响力，这种情况从原则上说并没有违反公司制度的根本原理，但问题是政府按什么原则来选择公司董事长，如何产生？至于本来应该由董事会聘任或解聘的总经理由政府部门任免，则明显有悖于公司制原理。

虽然当前我国劳动力市场尚不发达，缺乏职业经理人才及其产生、聘用机制，但这并不能成为政府直接任免的理由。

在董事会、监事会、经理层均受政府控制的情况下，他们除职业与政府公务员不同外，其任免、职级、升迁等与政府公务员没有实质上的差异，企业必然要接受政府指令，政企不分无可避免。

第三，董事会、经理层乃至党委会交叉任职，成员几乎由同一群体构成，也不符合公司制度的基本原则。

同时，监事会由工会主席、财务负责人、职工代表组成，处于企业直接领导之下；再加上董事会行使股东会部分职权，由此形成了国有独资企业公司治理结构的独特现象，即在政府授权的条件下，“自己聘任自己，自己监督自己，自己审议评价自己”。

实质上，就等于政府直接任命经理层，董事会和监事会形同虚设，与改革前并没有本质差别。

只不过每年开会时要有两次。