中国古代巡视监察制度的历史考察及其启示

中国古代巡视监察制度的历史考察及其启示

开展巡视工作是加强党内监督，推进党风廉政建设的重大举措。中国历史源远流长，积累了治国安邦的丰富经验，在历史上发挥过重要作用的巡视监察制度，就是其中一项重要的历史文化遗产。深入研究我国古代的巡视监察制度，学习借鉴先哲的吏治经验，对于做好新时期巡视工作，具有重要的现实意义。

巡视制度是中国古代行政监察制度中的重要组成部分。由封建帝王或中央监察机构经常性地派遣特定的监察官员巡察地方的巡视制度是中国几千年封建社会行政监察制度史上极具特色的内容之一。从性质上讲，它是建立在封建君主专制制度的基础之上，其直接目的是为以皇权为代表的封建统治阶级的利益服务的，但是从这一制度实施的客观效果和实际运行过程来看，巡视制度在某种程度上对惩恶除奸、匡扶正义、反腐肃纪和吏治清明等方面起到了积极的促进作用。因此，从历史中汲取有益的经验为我党今天的巡视制度的进一步完善和发展具有一定的积极作用。

一、中国古代巡视监察制度的历史考察

中国古代巡视制度的发展经历了较为漫长的历史过程，其孕育于原始社会，初步形成于秦汉，逐渐完备于唐宋，强化于明清，历代相沿，经久不衰，自古就是统治阶级巩固其统治地位，强化提升其统治能力的有效监察手段之一，而且在世界上也是独树一帜，具有中国传统文化的鲜明特色。

巡察制度最早可追溯到原始社会尧、舜、禹时期，这一时期的主要巡察方式是天子巡狩制，也就是天子亲自对所属地域范围内进行的巡察，以考察地方诸侯的政绩和公德。尧命舜摄政后确立了“五载一巡狩”制度。这一制度成为后世巡察制度的历史渊源。奴隶社会时期，夏、商、周三代基本上都沿袭这一制度。到了封建社会的战国时期，又有了“巡行”、巡县制度，国君、相国、郡守都可以巡视地方。秦始皇统一六国后，也十分重视对地方进行视察，先后五次“巡行”，以加强中央集权的封建专制统治。

汉朝时，汉武帝创设了对地方监察的刺史制度，采用巡视的方法监察郡县，开始了中央政府的监察官员巡察地方的先例。汉武帝把全国划分为十三部，每部设立一名刺史，共十三名刺史。刺史的工作方法是“乘传周流”(“传”指公家驿站的马车；“周流”意为到处巡视)。刺史的职责被武帝钦定为《六条问事》。刺史定期巡察所辖的郡国，称为“行部”，监察郡守、国相、诸王不法行为。同时，汉代还有督邮察县制度，就是在郡级地方政府中增设督邮一职，采取巡部的方式，掌管县内官吏的监察。

魏晋南北朝时期，御史台成为独立的监察机关。各国的中央政府不定期地派遣御史巡察地方官吏，并赋予御史“风闻言事”的权力。隋朝仍沿袭御史台制度，监察御史代表皇帝出巡地方，监察郡县，保证了中央集权的统一性。

唐朝，巡视制度发展到了成熟时期。随着中央集权的不断增强，监察制度逐步完善，设立了“一台三院”。即中央最高监察机关“御史台”，专司监察之职，直接受皇帝控制，任务是“掌以刑法典章纠正百官之罪恶”。“御史台”下设台院、殿院、察院，共司监察而各有侧重。在“一台三院”的体制内，各部门职责明确，互相配合，对吏、户、礼、兵、刑、工形成分察制度。唐朝巡视制度发展形式多元，分工明确，制度完备，为以后朝代所效仿。

宋朝时期，地方监察机构总称为监司。皇帝可以通过监司出巡制来控制地方官吏。宋代规定，监司要在一年(或二年)内巡遍所辖地区，规定出巡时的随从人员以及出巡时在地方上的逗留时间，“无公事不得住过三日”。违反出巡制的监司官要受到处罚。

元朝时期，将全国分为二十二道监察区，每道设提刑按察使一人，后改为肃政廉访使，负责对所属地区路、府、州、县经常性的巡察任务。

明朝的巡视制度在封建专制史上是最完备的。明成祖朱棣正式确立御史巡按制度，改御史台为都察院，设六科给事中，成立六个独立的监察机构，负责监察全国官吏，评论政务，规谏皇帝。全国划十三个监察区，各设监察御史一人，合称十三道监察御史。清朝沿袭明制，由监察御史和提刑按察使共同负责对地方进行巡视，清顺治时，监察御史被誉为“天子耳目之官、朝廷之心腹”。稍有不同的是监察御史改为十五道，比较精简。巡视制度对康乾盛世起到了很大的保障作用。

综上所述，可以看出，巡察制度产生之初，其结构和作用有别于后来的行政监察，相对而言，巡察制度要简单的多。从汉朝正式建立刺史巡察制度，直到清朝灭亡的两千多年间，历朝历代都十分看重巡察制度。随着监察制度的不断发展，从形式、内容上也逐渐健全。在剥削阶级专制统治下的巡察制度，尽管存在很大的局限性，并且不可避免地产生各种弊端，但从总体上看，巡察制度的存在，符合当时的社会需要，具有十分重要的历史意义。它对于澄清吏治，缓和社会矛盾，调节统治阶级的内部关系，保障国家机器的正常运转，都起到了积极的作用。

二、中国古代巡视监察制度的特点

从其历史发展过程中我们可以看出，中国古代巡视监察制度具有以下特点：

第一、出巡官员具有很大的权威性。汉代刺史的秩位只有六百石，却能监察二千石的地方长官。他们代表皇帝行使监察权，能够“以小监大”、“以卑督尊”。

第二、出巡时间有充分保证。汉武帝时的刺史，每年8月下去巡察，年底结束，有4个月的工作时间。唐代监察御史出巡时间可达半年之久。明代巡按御史有大半年的时间在各自的巡视区工作。从发展的趋势看，愈到后来，出巡的时间愈长。

同时，长期流动，不长驻一地。无论是汉代，还是唐、明，巡视官员都没有固定的办公场所，不是地方一级的行政机构。

第三、拥有完善的巡视制度规定。包括：巡视人员的选拔、任命、任期、巡视时间、职权，巡视机构的组织、归属等等。如宋代规定，监司要在一年(或二年)内巡遍所辖地区，规定出巡时的随从人员以及出巡时在地方上的逗留时间，“无公事不得住过三日”。违反出巡制的监司官要受到处罚。这样的规定有利于保证巡视队伍本身的廉洁性，避免其受到腐蚀。

第四、订立完备的监察法规。把巡视制度上升至法律法规的层面，有利于巡视工作的开展。例如，汉代的《刺史六条问事》、隋代的《刺史巡察六条》，两个六条成为自汉以来历代刺史和中央派到地方进行巡察的监察官员必须遵循的原则。唐代《巡察六条》比汉六条、隋六条的范围还要广泛。明代则进一步完善了出巡法规，先后制定有《出巡相见礼仪》、《奏请差点》、《巡历事例》和御史回道考察法规，划定了监察范围。这些做法既是对出巡官员职责的明确也是对出巡官员的约束。

第五、注重对巡视官员权限的设置。中国古代监察制度有一个很重要的特点，就是“人众、秩卑、权重、职广、位显”。所谓“人众”，不仅是指监察官员在政府机构编制中占有相当比例，而且兼负监察职责的官员往往更多。所谓“秩卑”，指监察官员品级较低。明代的监