我国新型社会救助体系的内涵与发展方向研究_基于社会救助制度历史发展的视角
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另 外 ， 李 显 坤 （2011） 指 出 新 型 社 会 救 助 体 系 是从物质性、 服务性的救助到发展式救助的转 变，政府的救助理念也要随之提高和变革。 这一 观点强调了救助理念的变革。 此外，还有学者比 较了社会救济与社会救助的差别。 江亮演（1990） 从时间性、财源、办理单位、动机、观念、解决方式、 性质、目的、对方反应、工作人员、人权、给付、对 象、时机、手续、被救愿望等方面比较了社会救济 与社会救助的不同。 洪大用（2004）指出救济是消 极的济贫措施，带有个人的、慈善的、施舍的、随意 的、临时的色彩，不认为接受救济者享有救济是 其基本权利；而救助则是更为积极性的、以受助 者为本并尊重受助者的制度安排。 [2]（P3-4）这种划 分实质源于社会救助在历史发展过程中的不断 演进，本文对社会救济与社会救助并不做严格的 区分，仅从历史发展的线索来观察传统的社会救 助与现行社会救助的不同，并从社会救助制度的 发展中总结出新型社会救助体系的内涵，以指明 新型社会救助体系的发展方向。
[关 键 词]社会救助；新型社会救助体系；历史发展
[中 图 分 类 号 ]C913.7
[文献标识码]A [文 章 编 号]1003-5478（2014）03-0113-06
一、引言 我国的社会救助制度经过了长期的发展，目 前已经形成了综合救助与专项救助相结合的社 会救助体系。 2008 年民政部副部长姜力指出，中 国自上世纪 90 年代建立城市居民最低生活保障 制度始，到目前已经建立了覆盖全国城乡的包括 城市低保、农村低保、农村五保供养、城乡医疗救 助、灾害应急救助、城市生活无着落流浪人员救 助等在内的新型社会救助体系。 [1]近年 来出现了 许多研究新型社会救助体系的文献，但是对于新 型社会救助体系并没有统一明确的界定。 本文对 现有的相关文献进行了梳理，并考察了社会救助 的历史，比较不同时期社会救助的差异，从而总 结出新型社会救助体系应具备的内涵特征，并以 此为基础对目前我国的社会救助制度进行评析， 指出构建新型社会救助体系的发展方向。 2003 年 9 月，浙江省政府提出了加快构建新 型社会救助体系的工作目标和总体要求，2005 年 浙江和重庆分别颁布了《浙江省人民政府关于进 一步完善新型社会救助体系的通知》和《关于加 快建立新型社会救助体系的意见》， 这是国内较
[收 稿 日 期 ]2013-10-24 [作 者 简 介 ]张 翼 （1986-），女 ，山 东 泰 安 人 ，中 国 人 民 大 学 公 共 管 理 学 院 社 会 保 障 专 业 博 士 研 究 生 ， 研 究 方 向 ： 社会保障及收入分配。
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他救助、救济和社会帮扶为补充，逐步形成城乡 一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化、与 经济社会发展水平相适应的覆盖城乡的新型社 会救助体系。 已有的研究多数对新型社会救助包 括的具体救助项目作了规定，从救助对象、参与 主体、组织管理方式以及城乡一体等方面总结了 新型社会救助体系的内容，但对于社会救助的各 个要素缺乏具体明确的规定。
在农村，1994 年的《农村五保供养工作条例》 规范了农村五保制度。 取消农业税后，国务院于 2006 年颁布了新的《农村五保供养工作条例》，在 管理部门、 申请程序等方面做了更明确的规定。 最重要的改变体现在五保制度的资金来源由“从 村提留或者乡统筹费中列支，有集体经营项目的 地方，可以从集体经营的收入、集体企业上交的 利润中列支”变为“在地方人民政府财政预算中 安排， 中央财政对财政困难地区的农村五保供 养，在资金上给予适当补助”。 这一改变体现了政 府责任的加强， 是我国社会救助制度的重要发 展。 2007 年，为切实解决农村贫困人口的生活困 难，国务院决定在全国建立农村最低生活保障制 度，这一制度的框架与城市居民最低生活保障制 度类似，资金筹集以地方为主，中央财政对财政 困难地区给予适当补助。 至此，作为社会救助体 系核心内容的城乡居民最低生活保障制度正式 建立起来。
用，包括地方精英的救助、宗族的救助和宗教团体 的 救 助[5]（P116），如 唐 宋 年 间 由 佛 教 寺 院 兴 办 的 悲 田 养 病 坊[4]（P210 ）、宋 代 范 仲 淹 的 义 庄 等 。
可见，在我国古代救助中，政府和民间团体都 发挥了作用，但国家的干预还没有制度化，往往只 是出于对贫民的同情怜悯而采取临时性的济贫措 施，以解决其一时生活之需，民间的救助在一定程 度上弥补了国家救助的不足。 这一时期救助的对 象主要是灾民难民，更多的是通过实物进行救助， 在救助过程中显然没有一定的标准和专业的工作 人员，也谈不上被救助者的权利和尊严。
二、我国社会救助制度的发展历程 （一）我国古代的社会救助 古代的救助思想发源于人类的恻隐之心，在 《礼记》《孟子》 等著作中已有互助思想的体现，儒 家 的 “ 仁 ”、 墨 家 的 “ 兼 爱 ”、 佛 教 的 “ 慈 悲 为 怀 ” 都 体现了互助的理念。 受这些思想的影响，我国古 代就产生了社会救助的实践，而且国家对此进行 积极的干预。 汉代起，政府的救荒事业已经形成固定程序， 大 致 分 为 报 灾 、勘 灾 、救 灾 三 步 ，[3]（P97）并 且 建 立 了 由朝廷兴办的仓储制度；隋朝出现了以地方劝募 为主的“义仓”；南宋年间的“社仓”主要由社区管 理， 居民普遍加入， 带有一定社会 保险意义。 [4] （P210） 民间救助在古代社会救助中发挥了重要作
早出现的关于新型社会救助体系的政策文件。 此 后， 出现了一些专门研究新型社会救助体系的文 献。 就救助内容而言， 多数研究认为新型社会救 助体系要以最低生活保障制度为基础，以养老、医 疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以社会互 助 为 补 充 （黄 元 龙 ，2004；王 新 民 ，2005；吴 学 军 ， 2006； 吴迪 ，2008； 孙庆珍，2010； 周沛 、 陈 静 ， 2010）。 就覆盖范围而言，研究认为新型社会救助 要覆盖城乡所有困难人口 （吴学军，2006； 吴迪， 2008；赖志杰、傅联英，2009；周沛、陈静，2010），并 多提出了城乡统筹、城乡一体化的要求（黄元龙， 2004；王 新民，2005；吴 学 军 ，2006；吴 迪 ，2008；孙 庆珍，2010；李显坤，2011）。另外，多数研究认为新 型社会救助制度要与经济社会协调发展（吴学军， 2006； 吴迪，2008； 孙庆珍 ，2010； 周 沛 、 陈 静 ， 2010），社 会 各 界 广 泛 参 与 （王 新 民 ，2005；吴 迪 ， 2008；孙 庆 珍 ，2010），责 任 明 确 、管 理 规 范 （黄 元 龙，2004；王新民，2005；吴学军，2006；吴迪，2008） 等。这些与浙江省在 2003 年提出的构建新型社会 救助体系的内容一致，即以最低生活保障为基础， 以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其
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科学确定，在实践中并没有确立起来。 这一时期 我国城市实行的是低工资高就业政策，农村有集 体经济的保障， 因此总体需要救助的人口较少， 社会救助制度的重要性还未显现， 救助内容有 限，救助对象主要针对灾民和农村孤寡病残。
改革开放以来，我国的社会救助得以发展完 善。 受经济体制改革的影响，上世纪九十年代初， 我国出现了大量的失业下岗人员，加之之前社会 保障制度的不完善， 城市出现了大量贫困人口。 为解决城市贫困人口的生活保障问题，1993 年上 海在全国率先试点城市居民最低生活保障制度， 此后又有大批城市建立了这一制度。 1999 年，国 务 院 颁 布 了 《城 市 居 民 最 低 生 活 保 障 条 例 》，至 此 我国正式建立起城市居民最低生活保障制度。 《城市居民最低生活保障条例》 从基本原则、方 针、保障对象、管理部门、资金来源、申请程序、待 遇水平等方面对城市居民最低生活保障制度作 了具体规定， 使制度的实施有了法制的规范约 束。
在其他的社会救助制度方面，经过多年的实 践探索，我国已经建立起包括医疗救助、灾害应 急救助、城市生活无着落流浪人员救助、教育救 助、住房救助、司法救助等在内的专项社会救助
制度。 随着各种基金会、公益团体、居民互助组织 的日益壮大，以社会捐赠、邻里互助为主要形式的 社会互助也日渐发展。
2003 年颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人 员救助管理办法》改变了过去的收容遣送办法，对 城市流浪乞讨人员的救助更加规范，把被救助变 成了完全自愿的行为，加强了对救助站的监督，避 免制度性漏洞和腐败问题 [7]（P158）。 2003 和 2005 年，我国开始了农村和城市医疗救助制度的试点， 2009 年《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意 见》要求进一步完善医疗救助制度。 2011 年修订 了《国家自然灾害救助应急预案》，以规范应急救 助行为， 提高应急救助能力。 此外，2003 年颁布 《法律援助条例》，使司法救助走向规范。 教育救 助主要通过减免贫困学生的学杂费、设立助学贷 款以及其他社会组织的救助项目来实现。 住房救 助则主要是指城市的廉租房建设。
（二）民国时期的社会救助 1912 年北洋政府内务部颁布《内务部官制》， 规定由内务部长管理赈恤、救济、慈善及卫生等事 务，内务部下设民政司管理社会救助。 此后，行政 机构变动频繁， 但都有专门机构管理社会救助。 可以说民国时期建立起从中央到地方的现代社会 救 助 行 政 体 系 。 [3]（P113）1943 年 国 民 政 府 颁 布 了 《社会救济法》，这是我国历史上第一部完整的社 会救济法案，对救济范围、救济设施、救济方法、救 济经费等做了规定，从这部法案来看，民国时期社 会救济的规章制度已相当完善。 [3]（P115） 这一时期社会救助的重要发展是 《社会救济 法》的颁布使救助制度走上规范化、制度化的道 路。 救助对象的范围扩大，救助内容扩展，救助程 序规范化，经费来源制度化，救助机构职责明确。 但由于战乱连绵、政治腐败，民国时期的救助工 作实际作用有限，法律规定下来的制度难以有效 落实，而现代救助所应具有的公民权利观念在这 一时期也很难体现。 （三）新中国成立后的社会救助 新中国成立初期的社会救助主要针对受自然 灾害影响的灾民，救助中体现了生产自救的观念， 有一定的积极意义。 在农村， 随着集体经济的确 立，建立起农村五保制度，并一直沿用至今，对保 障农村贫困人口的生活发挥了重要作用。 在城 市，1953 年政府制定了城市救济的标准；1956 年， 针对简单的按城市大小确定救济标准的不合理 性，内务部提出应以能够维持基本生活为原则，不 再规定统一的救济标准[6]（P110）。 可见政府已经注 意到救助标准的重要性，但是由于救助标准难以
综合来看， 我国目前的社会救助体系实现了 综合救助与专项救助相结合，长期救助与短期临 时救助相结合。 社会救助内容得到极大扩展，不 仅包括城市最低生活保障制度和农村五保供养 制度，农村也建立起最低生活保障制度，其他专项 救助也逐步建立起来，满足了贫困人口的多方面 需要。 各项社会救助制度通过法规的形式加以明 确，制度运行更加规范，政府的责任更加明确，救 助对象的范围扩大，申请程序规范，并且需要接 受群众监督，救助水平有据可依，组织管理上也 规定了各部门的不同职责。 另外，这一时期我国 开始探索社会救助的立法工作，2005 年相关部门 就开始了社会救助法的起草，2008 年发布了 《中 华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》公开征 求意见，2014 年颁布了 《社会救助暂行办法》，但 是受管理部门以及财力等影响，《社会救助法》至 今还没有出台。
2014 年第 3 期
CHANGBAIJOURNAL No.3 2014
总第 177 期
Sum No.177
我国新型社会救助体系的内涵与发展方向研究
— ——基于社会救助制度历史发展的视角
张翼 （中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）
[摘
要]从我国社会救助的历史发展来看，传统社会救助制度与目前社会救助制度存在诸多不同。 我国
目前的社会救助制度虽然实现了综合救助与专项救助相结合、长期救助与短期临时救助相结合，但是还没有
形成完整的新型社会救助体系。 构建新型社会救助体系是完善社会保障制度的重要内容之一。 探索构建新型
社会救助体系的努力方向，包括实施积极的救助，树立救助过程中的公民权利观念，科学确定救助对象和水
平，提高救助的专业性，动员社会力量有效参与等。
[关 键 词]社会救助；新型社会救助体系；历史发展
[中 图 分 类 号 ]C913.7
[文献标识码]A [文 章 编 号]1003-5478（2014）03-0113-06
一、引言 我国的社会救助制度经过了长期的发展，目 前已经形成了综合救助与专项救助相结合的社 会救助体系。 2008 年民政部副部长姜力指出，中 国自上世纪 90 年代建立城市居民最低生活保障 制度始，到目前已经建立了覆盖全国城乡的包括 城市低保、农村低保、农村五保供养、城乡医疗救 助、灾害应急救助、城市生活无着落流浪人员救 助等在内的新型社会救助体系。 [1]近年 来出现了 许多研究新型社会救助体系的文献，但是对于新 型社会救助体系并没有统一明确的界定。 本文对 现有的相关文献进行了梳理，并考察了社会救助 的历史，比较不同时期社会救助的差异，从而总 结出新型社会救助体系应具备的内涵特征，并以 此为基础对目前我国的社会救助制度进行评析， 指出构建新型社会救助体系的发展方向。 2003 年 9 月，浙江省政府提出了加快构建新 型社会救助体系的工作目标和总体要求，2005 年 浙江和重庆分别颁布了《浙江省人民政府关于进 一步完善新型社会救助体系的通知》和《关于加 快建立新型社会救助体系的意见》， 这是国内较
[收 稿 日 期 ]2013-10-24 [作 者 简 介 ]张 翼 （1986-），女 ，山 东 泰 安 人 ，中 国 人 民 大 学 公 共 管 理 学 院 社 会 保 障 专 业 博 士 研 究 生 ， 研 究 方 向 ： 社会保障及收入分配。
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他救助、救济和社会帮扶为补充，逐步形成城乡 一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化、与 经济社会发展水平相适应的覆盖城乡的新型社 会救助体系。 已有的研究多数对新型社会救助包 括的具体救助项目作了规定，从救助对象、参与 主体、组织管理方式以及城乡一体等方面总结了 新型社会救助体系的内容，但对于社会救助的各 个要素缺乏具体明确的规定。
在农村，1994 年的《农村五保供养工作条例》 规范了农村五保制度。 取消农业税后，国务院于 2006 年颁布了新的《农村五保供养工作条例》，在 管理部门、 申请程序等方面做了更明确的规定。 最重要的改变体现在五保制度的资金来源由“从 村提留或者乡统筹费中列支，有集体经营项目的 地方，可以从集体经营的收入、集体企业上交的 利润中列支”变为“在地方人民政府财政预算中 安排， 中央财政对财政困难地区的农村五保供 养，在资金上给予适当补助”。 这一改变体现了政 府责任的加强， 是我国社会救助制度的重要发 展。 2007 年，为切实解决农村贫困人口的生活困 难，国务院决定在全国建立农村最低生活保障制 度，这一制度的框架与城市居民最低生活保障制 度类似，资金筹集以地方为主，中央财政对财政 困难地区给予适当补助。 至此，作为社会救助体 系核心内容的城乡居民最低生活保障制度正式 建立起来。
用，包括地方精英的救助、宗族的救助和宗教团体 的 救 助[5]（P116），如 唐 宋 年 间 由 佛 教 寺 院 兴 办 的 悲 田 养 病 坊[4]（P210 ）、宋 代 范 仲 淹 的 义 庄 等 。
可见，在我国古代救助中，政府和民间团体都 发挥了作用，但国家的干预还没有制度化，往往只 是出于对贫民的同情怜悯而采取临时性的济贫措 施，以解决其一时生活之需，民间的救助在一定程 度上弥补了国家救助的不足。 这一时期救助的对 象主要是灾民难民，更多的是通过实物进行救助， 在救助过程中显然没有一定的标准和专业的工作 人员，也谈不上被救助者的权利和尊严。
二、我国社会救助制度的发展历程 （一）我国古代的社会救助 古代的救助思想发源于人类的恻隐之心，在 《礼记》《孟子》 等著作中已有互助思想的体现，儒 家 的 “ 仁 ”、 墨 家 的 “ 兼 爱 ”、 佛 教 的 “ 慈 悲 为 怀 ” 都 体现了互助的理念。 受这些思想的影响，我国古 代就产生了社会救助的实践，而且国家对此进行 积极的干预。 汉代起，政府的救荒事业已经形成固定程序， 大 致 分 为 报 灾 、勘 灾 、救 灾 三 步 ，[3]（P97）并 且 建 立 了 由朝廷兴办的仓储制度；隋朝出现了以地方劝募 为主的“义仓”；南宋年间的“社仓”主要由社区管 理， 居民普遍加入， 带有一定社会 保险意义。 [4] （P210） 民间救助在古代社会救助中发挥了重要作
早出现的关于新型社会救助体系的政策文件。 此 后， 出现了一些专门研究新型社会救助体系的文 献。 就救助内容而言， 多数研究认为新型社会救 助体系要以最低生活保障制度为基础，以养老、医 疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以社会互 助 为 补 充 （黄 元 龙 ，2004；王 新 民 ，2005；吴 学 军 ， 2006； 吴迪 ，2008； 孙庆珍，2010； 周沛 、 陈 静 ， 2010）。 就覆盖范围而言，研究认为新型社会救助 要覆盖城乡所有困难人口 （吴学军，2006； 吴迪， 2008；赖志杰、傅联英，2009；周沛、陈静，2010），并 多提出了城乡统筹、城乡一体化的要求（黄元龙， 2004；王 新民，2005；吴 学 军 ，2006；吴 迪 ，2008；孙 庆珍，2010；李显坤，2011）。另外，多数研究认为新 型社会救助制度要与经济社会协调发展（吴学军， 2006； 吴迪，2008； 孙庆珍 ，2010； 周 沛 、 陈 静 ， 2010），社 会 各 界 广 泛 参 与 （王 新 民 ，2005；吴 迪 ， 2008；孙 庆 珍 ，2010），责 任 明 确 、管 理 规 范 （黄 元 龙，2004；王新民，2005；吴学军，2006；吴迪，2008） 等。这些与浙江省在 2003 年提出的构建新型社会 救助体系的内容一致，即以最低生活保障为基础， 以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其
Hale Waihona Puke Baidu
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科学确定，在实践中并没有确立起来。 这一时期 我国城市实行的是低工资高就业政策，农村有集 体经济的保障， 因此总体需要救助的人口较少， 社会救助制度的重要性还未显现， 救助内容有 限，救助对象主要针对灾民和农村孤寡病残。
改革开放以来，我国的社会救助得以发展完 善。 受经济体制改革的影响，上世纪九十年代初， 我国出现了大量的失业下岗人员，加之之前社会 保障制度的不完善， 城市出现了大量贫困人口。 为解决城市贫困人口的生活保障问题，1993 年上 海在全国率先试点城市居民最低生活保障制度， 此后又有大批城市建立了这一制度。 1999 年，国 务 院 颁 布 了 《城 市 居 民 最 低 生 活 保 障 条 例 》，至 此 我国正式建立起城市居民最低生活保障制度。 《城市居民最低生活保障条例》 从基本原则、方 针、保障对象、管理部门、资金来源、申请程序、待 遇水平等方面对城市居民最低生活保障制度作 了具体规定， 使制度的实施有了法制的规范约 束。
在其他的社会救助制度方面，经过多年的实 践探索，我国已经建立起包括医疗救助、灾害应 急救助、城市生活无着落流浪人员救助、教育救 助、住房救助、司法救助等在内的专项社会救助
制度。 随着各种基金会、公益团体、居民互助组织 的日益壮大，以社会捐赠、邻里互助为主要形式的 社会互助也日渐发展。
2003 年颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人 员救助管理办法》改变了过去的收容遣送办法，对 城市流浪乞讨人员的救助更加规范，把被救助变 成了完全自愿的行为，加强了对救助站的监督，避 免制度性漏洞和腐败问题 [7]（P158）。 2003 和 2005 年，我国开始了农村和城市医疗救助制度的试点， 2009 年《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意 见》要求进一步完善医疗救助制度。 2011 年修订 了《国家自然灾害救助应急预案》，以规范应急救 助行为， 提高应急救助能力。 此外，2003 年颁布 《法律援助条例》，使司法救助走向规范。 教育救 助主要通过减免贫困学生的学杂费、设立助学贷 款以及其他社会组织的救助项目来实现。 住房救 助则主要是指城市的廉租房建设。
（二）民国时期的社会救助 1912 年北洋政府内务部颁布《内务部官制》， 规定由内务部长管理赈恤、救济、慈善及卫生等事 务，内务部下设民政司管理社会救助。 此后，行政 机构变动频繁， 但都有专门机构管理社会救助。 可以说民国时期建立起从中央到地方的现代社会 救 助 行 政 体 系 。 [3]（P113）1943 年 国 民 政 府 颁 布 了 《社会救济法》，这是我国历史上第一部完整的社 会救济法案，对救济范围、救济设施、救济方法、救 济经费等做了规定，从这部法案来看，民国时期社 会救济的规章制度已相当完善。 [3]（P115） 这一时期社会救助的重要发展是 《社会救济 法》的颁布使救助制度走上规范化、制度化的道 路。 救助对象的范围扩大，救助内容扩展，救助程 序规范化，经费来源制度化，救助机构职责明确。 但由于战乱连绵、政治腐败，民国时期的救助工 作实际作用有限，法律规定下来的制度难以有效 落实，而现代救助所应具有的公民权利观念在这 一时期也很难体现。 （三）新中国成立后的社会救助 新中国成立初期的社会救助主要针对受自然 灾害影响的灾民，救助中体现了生产自救的观念， 有一定的积极意义。 在农村， 随着集体经济的确 立，建立起农村五保制度，并一直沿用至今，对保 障农村贫困人口的生活发挥了重要作用。 在城 市，1953 年政府制定了城市救济的标准；1956 年， 针对简单的按城市大小确定救济标准的不合理 性，内务部提出应以能够维持基本生活为原则，不 再规定统一的救济标准[6]（P110）。 可见政府已经注 意到救助标准的重要性，但是由于救助标准难以
综合来看， 我国目前的社会救助体系实现了 综合救助与专项救助相结合，长期救助与短期临 时救助相结合。 社会救助内容得到极大扩展，不 仅包括城市最低生活保障制度和农村五保供养 制度，农村也建立起最低生活保障制度，其他专项 救助也逐步建立起来，满足了贫困人口的多方面 需要。 各项社会救助制度通过法规的形式加以明 确，制度运行更加规范，政府的责任更加明确，救 助对象的范围扩大，申请程序规范，并且需要接 受群众监督，救助水平有据可依，组织管理上也 规定了各部门的不同职责。 另外，这一时期我国 开始探索社会救助的立法工作，2005 年相关部门 就开始了社会救助法的起草，2008 年发布了 《中 华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》公开征 求意见，2014 年颁布了 《社会救助暂行办法》，但 是受管理部门以及财力等影响，《社会救助法》至 今还没有出台。
2014 年第 3 期
CHANGBAIJOURNAL No.3 2014
总第 177 期
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我国新型社会救助体系的内涵与发展方向研究
— ——基于社会救助制度历史发展的视角
张翼 （中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）
[摘
要]从我国社会救助的历史发展来看，传统社会救助制度与目前社会救助制度存在诸多不同。 我国
目前的社会救助制度虽然实现了综合救助与专项救助相结合、长期救助与短期临时救助相结合，但是还没有
形成完整的新型社会救助体系。 构建新型社会救助体系是完善社会保障制度的重要内容之一。 探索构建新型
社会救助体系的努力方向，包括实施积极的救助，树立救助过程中的公民权利观念，科学确定救助对象和水
平，提高救助的专业性，动员社会力量有效参与等。