试论新公共管理模式的内涵和启示

试论新公共管理模式的内涵和启示

关键词:新公共管理政府改革传统公共行政

论文摘要:新公共管理是在西方国家伴随着政府改革运动出现的一种管理模式。新公共管理理论认为，良好的管理可以通过引进私营部门的良好商业实践在公共部门中实现。该理论对于我国的行政改革具有重要的借鉴价值，然而我国面临的问题与西方国家不同，必须立足中国现实借鉴其有益经验。

20世纪70年代末以来，西方国家出现了声势浩大的政府改革运动，尽管不同国家在改革的具体措施上有着各自的特点，但改革中改革原则和基本价值取向上的相似性，使人们普遍认为一种区别于传统政府管理模式的新的公共管理模式正在出现。这种新的政府管理模式就是新公共管理典范。在实践上，“新公共管理”代表着与传统公共行政模式之间的决裂，在理论上，新公共管理理论也普遍被认为是一种不同于传统公共行政理论的新的理论范式。鉴于“借鉴人类政治文明的有益成果”的立场，如何立足于我国的实际来理解和把握新公共管理的改革实践及其理论实质，成为我们理论研究中的一个重要问题。这是我们正确评价新公共管理理论的基础，也是我们借鉴西方文明的前提。

一、公共管理新典范的产生背景

(一)意识形态的革新:“新右派”的影响

20世纪20年代末期发生的经济大萧条使西方主要国家开始改变“自由放任”的国家形象，而普遍采取了“福利国家”的形式，主要标志就是凯恩斯主义宏观经济政策的推行和政府向社会提供“从出生到死亡”的全面服务，倡导发挥政府的作用来弥补市场的不足。政府对社会和经济生活的大规模干预必然要求政府控制广泛的社会资源，政府支出越来越庞大。然而，20世纪70年代以来，福利国家并未取得如期所愿的经济增长和社会满意度，相反却出现了无法遏制的财政赤字，如DECD国家过去10年内人均政府支出费用已经增长两倍。一方面，政府财政开支的剧增必然减少社会对经济活动的投人，降低企业的经济竞争能力;另一方面，政府支出的扩大并没有向社会提供满意的公共服务和公共物品。财政支出扩大带来的高税收、长期的经济滞胀以及对政府公共服务的普遍不满，从意识形态上激发了人们对福利国家政策基础的批判，主张以自由市场、个人责任和个人主义来重塑国家和社会。在意识形态上，“新右派”开始崛起。

“新右派”意识形态是新自由主义经济学在政治上的表现形式，”新右派”的倡导者基本上也是新自由主义经济思想的信奉者。新右派主张个人自由和个人选择，强调自由市场的价值，批评政府干预的弊端，认为应该由市场过程取代政治或政府过程来进行社会资源的配置并建立相应的制度安排。他们认为，国家和政府是非市场的力量，会扭曲社会资源的有效配置，高税收使得资源从“创造财富”的私营部门转移到“消费财富”的公共部门，妨碍了经济的增长，削减了社会福利。因此，解决的办法就是让市场机制发挥其应有的功能，让消费者和生产者决定福利的供给和需求，进行资源的最佳配置，从而促进社会和经济的繁荣。在”新右派”意识形态的推动下，市场化成了政府改革的必然选择。公共企业的私营化、公共服务生产的市场化、公共部门之间的竞争、公共部门与私人部门之间的竞争等，是广泛存在于西方政府的

改革策略。

(二)政府管理创新的要求

上述的市场化更多的是在对比政府与市场两者之间的功能优劣基础上做出的改革选择，认为市场作为配置社会资源的机制比政府更为有效。市场化改革从一定意义上讲是在为政府减负，同时也意味着政府在支配社会资源方面的退缩。然而，任何现代国家和政府都扮演着双重角色，即“社会福利的提供者”与‟…经济稳定和增长的主舵手”的角色，政府在社会保障、社会公平、教育平等、医疗保健、环境保护等方面依然承担着不可推卸的责任，因而政府仍然支配着巨大的社会资源。在‟…新右派”意识形态下，社会对政府如何有效地使用公共财政资源提出了新的要求，要求政府“花费更少，做得更好”。为了使有限的财政资源发挥更大的效用，政府必须积极从内部管理上进行挖潜，进行管理创新，寻找新的管理哲学和管理工具，提升政府的管理能力。

传统的政府管理模式是垄断性的，垄断排除了竞争，使政府部门失去了提高效率的压力。同时，传统政府部门是按照官僚制形式组织起来的，行动迟缓，效率低下，行政人员固守规则，循规蹈矩，缺乏为公共目标服务的精神，资源浪费、宫僚主义和形式主义泛滥。因此，在传统的政府管理模式中，管理绩效低下，政府运行成本居高不下，公共服务生产低效劣质;公共管理人员行动迟缓，因循守旧，缺乏创新精神，缺少回应社会需求的激励。传统政府管理模式既是问题本身，又是问题的根源。所以，要改善政府面临的管理困境，就必须超越传统管理模式，进行政府管理创新。私营商业企业优良的管理绩效和先进的管理技术与方法，在政府急切需要管理创新的情形下，就自然而然成为一种改革选择。

在新的意识形态的影响和政府改革创新的压力下，西方政府普遍推崇市场化，发挥市场机制在公共服务生产领域中的作用，积极借鉴私营管理的技术和方法改革政府，最终导致了新公共管理模式的产生。

二、新公共管理模式的基本内涵

在基本理念上，新公共管理理论认为管理功能是社会发展和经济持续增长的关键因素，”管理”功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态商品的生产技术的有效组织是社会生产力进步的保证。因此，管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，并且管理者必须拥有合理的”管理权限”。”新公共管理”的信条就是“让管理者来管理”，这是良好管理的基本准则。良好的管理可以通过引进私营部门中的良好商业实践在公共部门中实现。

新公共管理理论主要包括以下内容:

第一，崇尚政府管理职能的市场化。政府管理的市场化包含多层含义，首先，是指政府公共服务生产的市场化或私营化。既然在传统政府管理模式中管理绩效低下，公共服务的生产效率低、成本高，因此以市场化的方式来生产和提供公共服务就成为优先选择。其次，竞争的重要作用。新公共管理理论认为，竞争是市场机制发挥作用的核心力量，公共服务的市场化如果导致私营企业垄断性的生产地位，将一样是没有效率的。因此，关键在于要在公共部门创立内部市场竞争机制，通过竞争来产生高效率和低成本，以改进政府绩效。最后，私营部门的管理理念和技术优越于公共部门，并可用于公共部门。政府应移植私营部门的管理技术和方法，使政府管理更加贴近市场化。