风景名胜区的保护与开发——以云南石林为例

风景名胜区的保护与开发

——以云南石林为例

摘要：风景名胜区的资源保护与旅游开发是既对立又统一的关系。我国大多数景区处在低保护、高开发的层次。过度开发和错位开发对景区保护造成了前所未有的威胁。云南石林的过度开发制约了自身的发展。树立“保护第一，开发第二”理念，加快景区立法进程，改革景区管理体制等，是改善风景区所面临问题的有效途径。

关键词：风景名胜区；保护；开发；云南石林

Abstract:Resource protection and tour development of scenic zone are in the relationship of opposition and unification. Majority of view areas in our country are placed in the layer of low protection and high development. Excessive and wrong development bring unprecedented threat to view areas’protection.The stone forest of Yunnan's excessive development restricts the development of itself.Seting up "protection the first, development the second" principle, speeding view area lawmaking progress, reforming the view area management system etc., are the effective paths to improve the problems which scenic area faces. Keywords: Scenic zone;Protection;Development;Stone forest of Yunnan

20 世纪90 年代以来, 我国的旅游业获得了长足的发展, 参加旅游的人越

来越多。风景名胜区由于具有独特的自然和人文资源成为人们的主要游览地之一, 在旅游业大发展过程中承受着从未有过的巨大冲击, 面临日益商业化、人工化的危机[1]。面对现状, 如何采取有效的措施制止风景区内的过度开发和错位开发, 并进一步恢复和保持其原有风貌? 这是一个值得人们深思的问题。本文通过对国家级重点风景名胜区——云南石林的现状进行分析研究, 试图寻找出一条保护

与开发和谐发展的新途径。

一、云南石林的概况与现状

云南石林位于昆明市东边，是1982年国务院批准的首批国家级重点风

景名胜区之一，是世界最典型的喀斯特地貌景观，范围达350平方公里，

素有“造型地貌天然博物馆”之称，是中国的四大自然奇观之一。石林已

经被联合国教科文组织评为“世界地质公园” “世界自然遗产”。

大小石林、乃古石林、芝云洞、长湖、大叠水瀑布、月湖（尚未开发）、奇风洞（尚未开发）7个区域景区组成了石林风景名胜区。民族风情堪称石林一绝。“阿诗玛”的美丽传说，绚丽多彩的彝族刺绣，古老神奇的“火

把节”，热烈欢快的撒尼歌舞，使石林的自然景观与人文景观交相辉映，令人陶醉其间，难以忘怀。

云南石林近年来在开发和建设方面的投入力度较大。3年来，石林景区依靠银行贷款、景区门票收入，投入了82919万元建设资金进行世界遗产环境整治和国家5A级旅游景区、全国文明风景旅游区等品牌创建，用于景区保护管理、旅游基础设施建设。

几年来建成了景区的信息化调度指挥中心，建设旅游专线、4000多平方米的石林游客接待中心等。大小石林风景区游览面积从2006年的4.12平方公里扩大到了12平方公里。

石林景区也出现了以下问题。一是景区收入过度依赖门票经济。该景区3年间门票收入9亿多元，占景区总收入的90%以上。二是事业性支出和建设资金支出多，3年间事业支出达3.7亿余元，占门票收入的40%。三是景区日常资源保护经费投入少，3年间的日常资源保护支出只有6371万元，仅占门票收入的7%左右（注：数据来源为Internet）。

更为严峻的是，经过近3年的保护管理和发展建设，在石林县财政投入、门票投入不能满足景区保护管理和发展建设需要的情况下，截至去年12月，石林风景名胜区管理局银行负债已达7.25亿元，年均需偿还贷款利息3895万元，去年达4884万元，年均利息支出占门票收入的12.5%。随着申遗、创建5A级景区过程中重点环境整治项目的结算，以及石林旅游二次创业基础设施建设步伐的加快，石林风景名胜区管理局的银行负债将不断增大，赤字还会不断增加，这些因素都制约了石林风景区创建一流品牌与资源保护等问题的解决。

旅游景区保护与开发是既对立又统一的关系。保护就是要限制开发，杜绝破坏，使景区资源能够长存，实现代际共享；开发是将旅游资源加工成旅游产品，为人们享用提供便利，同时也为旅游资源的保护提供支持。根据投入的多少，可以将管理者对待景区保护与开发的关系分为以下几个层次（图1）：低保护低开发、低保护高开发、高保护高开发和高保护低开发。

开

发

保护

图1 开发与保护的四个层次

改革开放以前，由于资金短缺和旅游业不发达，我国的景区基本上属于低保护低开发的层次。现在，我国的大多数景区则处在低保户高开发的层次。虽然我国的景区还属于事业单位，但几乎都实行企业运作，盈利性质明显。在企业化经营模式下, 风景区由于有了经营性收入, 加大了对基础设施的投入, 原来公益型体制下的低保护低开发的局面得到彻底扭转[1]。风景区在发展旅游的过程中促进了地区经济的发展, 提高了当地人民的生活水平。但是, 我们也应该看到, 由于风景区内存在过度开发和错位开发的问题, 风景区资源已经或正在受到前所未有的破坏, 甚至一些地方的过度开发带来的破坏已经造成难以挽回的损失。开发有余而保护不足是一个突出且普遍的问题。

二、保护与开发对策分析

1.树立“保护第一, 开发第二”的理念。改变重开发轻保护的落后观念和做法，防止出现开发越大破坏越大的恶果。参照自然保护区的保护等级化方法，可将景区划分为核心区、扩展区和边缘区（图2）。核心区禁止开发，严控客流量；扩展区限制开发，只容许建一些简易的基础设施；边缘区控制开发，边缘区旅游设施要与景区协调，避免过于商业化。石林景区急需加强对自身资源的保护。

图2 景区保护等级化模型

2.加快景区立法进程[1]。我国目前在风景区管理方面只有一个《风景名胜区管理暂行条例》。条例的规定远远落后于实践的发展, 景区管理基本上处于无法可依的境地。而美国的国家公园保护建立在较为完善的法律体系之上, 几乎每一个国家公园都独立立法。法律作为行为准绳，在约束景区管理者的行为，防止盲目及破坏性开发方面具有不可替代的作用。

3.改革景区管理体制。设立风景名胜区管理局(或国家公园管理局) , 国家级重点风景名胜区由国家直接管理, 与地方政府彻底脱离关系,从而可以不受地方经济利益和其他需求的制约。将风景区的管理人员纳入公务员的体系, 其日常费用由中央财政拨款。促使风景区向公益性和事业性回归，杜绝过度开发的经济