关于固定资产投资审计问题的法律思考

关于固定资产投资审计问题的法律思考

内容摘要：固定资产投资审计的特殊性决定了固定资产投资审计法律体系在工作实践中面临许多值得思考和亟待解决的问题。主要在以下几方面尚存一定的不足和缺陷：1.存在法律适用的冲突问题；2. 对国家建设项目审计内容的规定过于专业，范围过于狭窄；3. 对审计执法主体资格问题存在争议；4. 适应市场经济需要的相关制度亟待构建或规范。由于上述原因在实践中审计结论遭遇尴尬的现象时有发生，审计权限规定过于抽象，缺乏可操作性，实践中难以履行审计职能，法律诉讼接连不断，造成对国有资产投资保护的力度不够，从而不可避免地导致了国有资产的流失。固定资产审计法律亟需从以下几方面进一步加强构建和完善：首先，固定资产投资审计应以制度和法律的形式固定下来，作为项目竣工、决算、验收、交付的法定程序。其次，通过拓宽审计内容、明确审计依据、提高法律效力等方式完善固定资产投资审计的法律、法规，最终从法律上解决法律冲突问题。再次，要积极推行审计结果公告制度，增强审计工作透明度，提高审计工作威慑力，充分发挥审计监督职能作用的需要，保障公众的知情权。

关键词：固定资产投资审计；审计结论、权限；审计法律构建和完善等。

固定资产投资审计是指审计机关依据国家法律、法规和政策规定，对使用国家财政资金、国家银行和国外金融机构借款，国有自有资金、中央和地方各种基金以及各种集体经济组织投资的基本建设和技术改装项目实施的监督行为。它是国家对固定资产投资活动实行监控的一种重要手段，是我国审计监督体系的一个重要组成部分。固定资产投资审计可以说是所有审计项目中专业性最强、最复杂的审计工作之一。由于基本建设项目自身的独特性决定了其审计内容较多、技术经济性较强，涉及到财政预算管理体制、投资融资体制、工程建设管理体制等多方面的法律、法规；同时随着我国加入WTO，建设项目特别是运用世行贷款、国际援助的建设项目，必然要引进国际上的通行做法和国际惯例，也给固定资产投资审计带来更多法律方面的挑战。

一、固定资产投资审计法律、法规概要

与其他审计业务相比，固定资产投审计有其鲜明的特点：一是专业性较强，要求审计人员不仅具有财会知识，还要具备工程技术专业知识；二是审计范围广，内容全面，包括招标、投标审计、合同审计、工程全过程跟踪审计、竣工决算审计、综合性审计、专项审计等；三是涉及面广，特别是大型国家建设项目投资大、建设周期长，建设过程涉及技术、经济、管理等方方面面，特别是审计造价与各方

面利害关系大，在法规不是很健全的情况下，审计难度大。

目前现行有效的固定资产投资审计，涉及规范审计行为本身的法律、法规体系包括以下内容：

(一)法律

«中华人民共和国审计法»于1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，中华人民共和国主席令第三十二号公布，是进行依法审计的最高层次的法律依据。在第三章审计机关职责中，第二十三条明确规定“审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。”

（二）行政法规

«中华人民共和国审计法实施条例»于1997年10月21日国务院令第二百三十一号公布，自公布之日起施行，是进行依法审计的第二层次的法律依据。第三章审计机关职责，第二十一条“接受审计监督的国家建设项目，是指以国有资产投资或者融资为主的基本建设项目和技术改造项目。与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。”第二十二条“审计机关应当对国家建设项目总预算或该算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项目竣工决算，依法进行审计监督。”

(三)部门规章

1.«建设项目审计处理暂行规定»共二十四条，这是由审计署、«中华人民共和国»国家计委、财政部、国家经委、建设部、国家工商行政管理局于1996年4月5日联合发布的，该规定规范了对在基本建设项目审计中查出的各类问题，如何进行处理、处罚；

2.«审计机关国家建设项目审计准则»是由李金华审计长于20XX年8月1日以审计署令第3号发布的，该准则共二十六条，其中第二条第一款定义了国家建设项目。“国家建设项目”是指国有资产或者融资为主的基本建设项目和技术改造项目。第二条第二款扩大了国家建设项目审计的延伸，即“与国家建设项目有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购供货等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。”

«中华人民共和国审计法»、«中华人民共和国审计法实施条例»、«建设项目审计处理暂行规定»、«审计机关国家建设项目审计准则»，是审计机关基本建设项目审计最直接的法律依据，«审计法»及其实施条例赋予了审计机关对国家建设项目进行审计监督的权力，«准则”规范了国家建设项目审计对象和内容，«暂行规定»规范了在基本建设项目审计中查出的各类问题如何进行处理、处罚。

二、现有立法存在的缺陷和不足

近几年来，随着审计机关加大了对国家建设项目，特别是工程造价的审计监督，

取得了良好的经济效益和社会效益，但同时也碰到了许多值得思考和亟待解决的问题。

（一）存在法律适用的冲突问题。

当前固定资产投资审计中发生的法律其实质是法律适用的冲突问题。实践中主要涉及到«民法»、«合同法»与«审计法»的适用冲突，法律诉讼问题已逐渐成为固定资产投资审计中的焦点和难点问题，引起了多方关注，最为典型和普遍的是工程价款审计核减所引发的一系列纠纷问题。建设单位一般以追回多付的工程款为目的提起诉讼，施工单位则为了多结工程款而提起诉讼。法院在审理此类案件时，往往抛开审计决定及其反应的事实，以建设单位与施工单位是平等的合同关系为由，仅仅依据«民法»、«合同法»及双方签订的合同进行判决，并认为«民法»、«合同法»的效力高于其它法律，大多数情况下判决施工单位胜诉。

（二）目前«审计法»及«审计法实施条例»对国家建设项目审计内容的规定过于专业，范围过于狭窄。

虽然«审计机关国家建设项目审计准则»规定了审计机关应对国家建设项目的建设程序、资金使用、招标投标、合同管理、材料采购、工程结算和决算、工程质量、单位资质等方面进行审计监督，但由于审计准则的法律效力较低，且主要是规范审计机关如何开展工作,这给投资审计实践带来了很大的困难。特别是随着审计署五年规划提出审计要从以收入审计为主向绩效审计为主转变的思路，审计法规部分内容的修订已势在必行。

（三）对审计执法主体资格问题存在争议。

«审计法实施条例»、«财政违法行为处罚处分条例»明确规定审计机关为执法主体，但对审计机关能否依据其他财经法律法规的规定，对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为进行处理处罚的问题没有明确约定。在国家建设项目审计中，这一矛盾又特别突出。在国家建设项目审计中，审计机关必然要对建设项目在建设管理、招标投标、工程价款、监理的执行等方面实施监督，但能否依据«建筑法»、«招投标法»、«合同法»、«土地管理法»和监理制度等规定进行处理、处罚，在执法主体和执法的方式、方法上争议较大。特别是由于立法上的欠缺，现行法律没有授予国家审计机关的审计强制执行权，这势必影响国家审计机关的权威性，同时也会助长违法行为的嚣张态势。

(四）适应市场经济需要的相关制度亟待构建或规范。

根据宪法的精神和民主政治的要求，所有的国家资金、资产、资源为人民所有。人民将公有资金、资产、资源委托给政府部门管理、分配和使用，同时委托审计