中国城市规划面临的两大挑战

发展战略规划产生的背景
• 城市地方政府积极主导城市经济的发展 – 计划经济制度的延续、儒家文化的政体 • 政府功能的转变：吸引外来投资、基础设 施建设和土地开发（从主持经济发展转向 主导土地和空间发展） • 90年代超常规经济发展 – 对土地和空间的 需求 • 发展城市经济优先于社会公正和环境保护 • 吸引外来投资的措施：筑巢引凤
八号桥
泰康路
• 挑战之一：城市规划提升城市的能力 – 渐 变与尊重现状 • “规划是裁判”
• 挑战之二：城市规划塑造城市的能力 – 构 造与创造未来 • “规划是龙头”
城市发展战略概念规划的内容
• • • • • • SWOT分析 -- 24/24 经济发展战略（旅游、物流、产业群等）-- 24/24 空间结构构造 -- 24/24 区域竞争与合作 -- 20/24 城市形象与营销 -- 11/24 新区构造（大学区、高新技术开发区、新市中心 等）-- 7/24 • 土地资源调动（县改区）-- 5/24 • 社区发展 -- 2/24
市场开发：上海的住宅建设
规划与开发二者独立背景下的城市发展
• 城市的发展（规划实施的结果）由规划和 市场的合力决定：或者规划力大于市场力， 或者市场力大于规划力 • 规划能够有效地遏制不符合规划目标和要 求的城市建设（消极） • 规划没有有效的手段推动符合规划目标和 要求的城市建设（积极） • 现实：重点从塑造城市物质形态转向规划 如何引导开发，如何使开发与规划协调
• 研究：
– 国内good/bad practices的总结：好/坏的城市 建设项目是如何做出来的
• 关心规划与开发的互动过程， “知其然” ，更要 “知其所以然” 。关注城市开发过程（规划与市场 互动的过程） • 城市所要塑造的空间状态固然重要，如何达到这个 空间状态更为重要（路径），理论要关注规划实施 • 创造中国城市规划理论的历史责任和机会，指导城 市化快速发展期的中国新城运动
城市规划如何引导市场实现规划目 标 -- 塑造城市的能力
• 理论：
– 市场经济条件下城市发展的规律
• 新中央商务区的市场需求 – 筑巢能够引凤? • 土地供应的市场机制 – 廉价售地促成“劣质淘汰优 质”
– 市场经济下，规划与经济发展的关系
• 土地利用规划治理“土地市场失效”，提高土地市 场和经济发展效率 （微观） • 规划通过降低环境成本和社会成本推动经济发展 （长期） • 规划通过降低“交易成本”推动经济发展，如交通 拥挤；高科技园
决定这个城市发展战略规划的经济 内容是什么？
新城发展的经济动力？
如何做成中央商务区？
政务区/公共项目的引导能够建成新 城吗？
一个高科技园的建成？
• 规划实施：城市建设制度 • 规划方案 – 城市建设制度 – 优美的城市 • 城市建设制度案例：人口密度与城市形态
多层低建筑密度
低层高建筑密度
城市常规发展
90年代初珠海的战略规划
源自文库
广州城市发展战略规划
规划与开发的关系
• 规划与开发两者合一：开发按照规划实施 • 规划与开发两者独立：开发很少按照规划 实施
1950年代新加坡
新加坡1971概念规划
1990年代新加坡
政府开发的项目
规划与开发二者独立
• 世界上大多数城市，包括中国城市 • 规划与开发二者合一的城市是特例，不具 普遍性
中国城市规划面临的两大 挑战
• 挑战之一：城市规划提升城市的能力 – 渐 变与尊重现状
• 挑战之二：城市规划塑造城市的能力 – 构 造与创造未来
城市规划塑造城市
城市总体规划
• 本质:
– 考虑与平衡经济发展、社会公正和环境保护的 土地利用空间布局和协调 – 城市发展和土地开发控制的依据 – 缺乏积极引导城市开发实现规划目标的机制， 仅是消极地根据规划目标控制城市开发 – 不具备足够的灵活性应付难以预测的社会经济 变化
• 中国5000年文明是以农业文明为主，没有 城市文明的传统，我们正在建设我们的城 市文明 • 城市文明是建立在相对高密度社区生活的 市民契约的基础上 • 规划为维持和提升城市优良环境提供框架 • 城中村的形成：“乡规民约”失效，市民 契约的城市文明尚未建立 • 城市文化：有制约多样性的积累
剑桥
没有制约的多样性 – 混乱
太多的制约 – 缺乏多样性
• 明清古村镇（丽江、周庄、宏村等）是这 方面的典范 – 其建设没有经过总体规划， 但是有秩序的建设； “制约”是什么？
制约 – 尊重现状产权关系的框架 – 规划控制 – 分区规划/法定图则
• “制约” – 阻止有负面影响的开发（“外在性”内 在化），建立在尊重现状产权关系的基础上 • 土地开发权的限定属于规划（规划代表国家/社区/ 集体的利益） • 土地的其他权利属于业主 • 业主的意向与规划控制吻合才能进行开发 • 规划（法定图则）将业主利益和社区利益联系在 一起 – 一方得益不以其他方受损为代价 • “城市规划没有权利改变居民的生活轨迹” • 公众利益，如果没有个体权利作基础，是一个没 有意义的概念
Berkeley
• 规划（区划/法定图则）是市场经济条件下城市建 设的最重要的制度之一 • 为什么商品房小区/封闭式小区/gated community 盛行？ • 因为，公共的规划不到位，开发商将规划私有化 • 大盘开发是典型的开发商做规划，说明政府的规 划控制的缺位 • 城市建成区环境质量下降是缺乏规划控制所至
建设高素质城市的机制：历史发展 而累积的多样性
• 魅力城市的城市空间是市场条件下多年渐 进完善的结果，多角色参与而获得的多样 性 （diversity） • 城市空间渐进完善是在有“制约”条件下的市 场自由发挥而达到 – 有“制约”的多样性 • “制约” – 阻止有负面影响的开发（“外在性” 内在化） • 没有“制约”的市场自由开发的结果 – 城中村
城市规划提升城市
• 城市规划塑造城市的能力 – 构造与创造未 来 -- 概念规划 -- 远期 • 城市规划提升城市的能力 – 渐变与尊重现 状 -- 分区规划/法定图则 -- 近期 • 前者构成对市场经济城市的挑战 • 后者通常是对发展中国家城市的挑战
规划与市场
• 完全按照规划建设的城市不一定是最好的 城市，如英国新城 • 没有总体规划的城市不一定是坏的城市， 如大多数发达国家的城市 • 但是，许多有魅力的城市通常不是总体规 划出来的，如伦敦，巴黎，欧洲历史古城， 丽江，周庄等
• 实践：
– 公共投资吸引市场投资（PPP，或称之为城市 经营）：公共项目和基础设施的引导 – 城市经营：规划通过管理市场开发的手段达到 规划的公共目标（MPA） – 1（政府投资）：X（市场投资） 成功取决于（1）市场条件；（2）政府经营能 力
– 公共投资吸引市场投资的能力；规划引导市场 投资的能力 – 监督与审计：制约城市政府“企业家”行为的 控制指标；政府投资/市场投资的比例 （城市 开发审计，杜绝只管开发不计后果的行为）