简论行政处罚中的举证责任_何茂斌

中国工商报/2008年/3月/1日/第A03版

法律实务

简论行政处罚中的举证责任

天津市工商局何茂斌

从理论上说，举证责任有两层含义，即行为责任和结果责任。行为责任是指提供证据证明其主张的责任，又称为主观的举证责任或形式上的举证责任。结果责任又称为败诉风险责任或客观的举证责任，是指负有举证责任的人员在不能提供足够的证据证明其主张的案件事实时所要承担的不利后果的风险。从实际情况看，举证责任问题在诉讼程序中有着详细的规定，但在行政处罚程序中则规定得较简单。谈到行政处罚程序中的举证责任时，一般总是以行政机关负举证责任简单概括，其实这是不准确的。根据笔者的归纳，在工商行政处罚程序中，一般存在以下四种情况：一般原则：行政机关负举证责任，负责查明违法事实。

行政处罚程序中，一般由行政机关负举证责任，这是《行政处罚法》规定的举证责任的基本原则。《行政处罚法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。从行为责任上来说，行政机关负有查明违法事实的责任；从结果责任上来说，如果行政机关没有查明违法事实，则不得给予行政处罚。作出或者不作出行政处罚决定所依据的事实，均由行政机关根据当事人、利害关系人提供的证据以及执法人员依法收集的证据承担最终的证明义务。但是，这并不排除利害关系人在特定情况下担负相应的举证责任。

当事人对有利于自己的积极事实负举证责任。

行政机关在查处违法行为过程中，可以依法要求当事人对有利于自己的积极事实提供证据。从行为责任上来讲，当事人有义务按行政机关的要求提供相关证据；从结果责任上来讲，如果当事人不按要求提供，可以视为当事人的行为没有相应合法证据。

例如《广告法》第十条规定：广告使用的数据、统计资料、调查结果、文摘、引用语，应当真实、准确，并标明出处。行政机关在查处违法广告案件时，应当要求当事人提供广告中数据、统计资料、调查结果的相应证据。如果当事人不能提供，则视为其没有相应证据，构成虚假广告行为。在查处其他违法行为时，也存在类似的情形，例如：在查处无照经营行为时，当事人就有提供合法证照的责任；在查处仿冒包装装潢行为时，当事人就有责任提供其使用在先的证据。

依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条的规定，被告（即行政机关）在行政程序中依照法定程序要求原告（即行政程序中的当事人）提供证据，而原告拒不提供证据的，人民法院一般不予采纳。这一规定实际上从另一角度规定了在行政处罚程序中当事人对有利于自己的积极事实依法负有举证责任。

行政机关依法要求当事人举证时，要注意以下几点：一是当事人只对有利于自己的事实举证，不对不利于自己的事实举证；当事人只对自己行为合法的事实举证，不对自己行为违法的事实举证；当事人只对积极的作为事实举证，不对消极的不作为事实举证。二是行政机关必须向当事人阐明当事人的举证责任，并向当事人提出举证要求。三是行政机关对当事人提出的举证要求要合理，应当考虑当事人举证的难易程度，给予合理的举证期限，而不能故意刁难当事人。四是除了法律法规明确规定以外，虽然当事人不能证明自己的行为合法，但不能依此就推定其行为违法，这里不能免除行政机关依法查明违法事实的责任。

申诉人对自己享有合法权益的事实负举证责任。

由于行政机关的执法行为大都是依照职权而采取的行政行为，一般而言不需要举报人、申诉人等提供相应的证据。但对于某些违法行为，尤其是本质上属于民事侵权行为的违法行为，根据

有关法律的规定，申诉人仍要负一定的举证责任。在具体行政执法中，申诉人主要对三类行为负举证责任。

申诉人申请工商机关查处商标侵权行为等案件时，要对自己享有合法权益的事实负举证责任：在商标侵权案件中，被侵权人应当证明其依法享有商标专用权或使用权的事实；在查处仿冒行为时，被侵权人应当提供其包装装潢在先使用的证据；在查处商业秘密侵权案件时，被侵权人应当提供其商业秘密存在的证据，证明其商业秘密符合不为公众知悉、具有经济价值、采取了保密措施的条件。

之所以要求申诉人在这类案件中负一定的举证责任，是由案件性质决定的。行政机关在查处这类侵权案件时，一定要把握好度的问题，要全面听取涉案双方当事人的陈述。既不能放纵违法者，也要避免打击扩大化。

法律推定与举证责任倒置。

如上所述，一般情况下，行政机关必须查明违法事实后才能对当事人实施行政处罚。但对某些特殊的违法行为，要想查明十分困难，甚至是不可能的。这时，如果机械地坚持必须查明违法事实后才能给予行政处罚，就有可能导致案件久拖不决。正因如此，法律赋予了行政机关根据法律规定进行推定的权力。

根据法律规定，行政机关进行推定，不需要收集推定事实是否成立的证据，可以直接根据法定的基础事实依法作出行政处罚等行政行为。但是，法律又允许当事人提出反证推翻有关推定。这时，就产生了举证责任的倒置，即举证责任由行政机关转移到了当事人身上。

例如，对侵犯商业秘密行为的查处中就存在典型的举证责任倒置问题。国家工商总局《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》第五条第三款规定：权利人能证明被申请人所使用的信息与自己的商业秘密具有一致性或者相同性，同时能证明被申请人有获取其商业秘密的条件，而被申请人不能提供或者拒不提供其所使用的信息是合法获得或者使用的证据的，工商行政管理机关可以根据有关证据，认定被申请人有侵权行为。