西方国家公共服务市场化改革对我国的启示

西方国家公共服务市场化改革对我国的启示2011-07-09

摘要：随着市场经济的发展，市场对社会资源的配置作用越来越强；同时，政府供给公共服务时存在的问题也日渐突出，亟待解决。公共服务市场化改革是大势所趋。我国正处于社会主义市场经济转型期，原有的行政管理体制己远远落后于经济体制。因此，在借鉴西方国家公共服务市场化改革的经验基础上，我国政府应着重思考在市场经济体制下如何转变政府职能，推行公共服务市场化改革。

关键词：公共服务市场化民营化

自20世纪70年代以来，西方各国的公共行政一直处于改革之中。在20世纪70年代，主题是重新界定政府与市场的关系，提倡公共服务的民营化、市场化；20世纪80年代，主题是科层组织运行机制的有效性，提出“重塑政府”、“改革政府”的口号；20世纪90年代，主题再一次聚焦于国家与社会在公共事务管理模式中的分工，提出了“有效治理”的理念。

20世纪70年代末，西方国家纷纷高举改革公共部门的旗帜，其核心主张之一就是推行公共服务市场化，以特许经营、用者付费等多种形式展开。作为政府治理改革的一项新举措，公共服务市场化取得了很多积极效果，然而在具体的施行过程中也出现了一系列的问题，如政府责任的转移、新的腐败问题等等，使得公共服务市场化也受到了一些质疑。

一、西方国家公共服务市场化改革的实践

20世纪70-80年代，西方各国都陷入了严重的财政危机、管理危机和信任危机，为解决政府面临的矛盾，西方国家开始了以市场化为核心的新公共管理运动。到20世纪末，西方发达国家已基本完成了公共服务的市场化改革。

西方公共服务市场化兴起于英国，起始于1979年撤切尔夫人上台后进行的“雷纳评审”，这次改革以市场化为导向，以提高政府的效率和效能为主要目标，在短期内取得了很好的效果。1978年，英国政府开始推行“下一步改革”计划，试图通过谈判的方式，使政府与半自治性的执行机构签订绩效合同，把以前由政府提供的一些公共服务转移给这些半自治机构。同时，英国政府还通过竞争招标的方式，将公共服务事业承包给私营企业或非营利机构。

美国政府公共服务市场化改革开始于20世纪80年代初，里根政府解除了对航空、铁路、汽车运输、电信、有线电视、天然气等的行政管制；克林顿政府进一步把竞争机制引入政府机构，确立了“顾客导向”的管理服务理念，以企业家精神重塑美国政府。美国公共服务市场化改革与英国有所不同，它的主要特征是运用市场机制代替政府管制，例如解决城市供水供电、及污水处理等问题。

1987年，日本政府进行了对国有铁道公司的市场化改革，并出台了《最终报告》，认为中央政府的事务和活动只能是对私人活动的补充，政府从不必要的政府事务和活动中退出来，让位于私人企业。

澳大利亚、德国、法国等国也都进行了公共服务市场化改革，改革的重点是将原来由政府承担的部分职能还给市场，减少政府财政负担，精简政府机构。

虽然西方国家公共服务市场化改革的背景、动因及措施有所不同，但其重点都是在公共部门引入竞争机制，将原来由政府垄断的公共服务通过不同方式移交给市场，主要体现在三个层面上：一是政府内部竞争；二是政府与企业之间的竞争；三是企业之间的竞争。就其改革实践来看，主要包括以下几种方式：

（一）民营化

民营化就是指采取行动或改变资产所有制形式以缩小政府的作用，扩大私人部门和第三部门在公共服务供给过程中的作用，即把原属于国有的企业或公用事业通过产权转移、拍卖、赠送、发行股票等形式转给私人组织或第三部门。民营化改革被认为是“政治瘦身”。民营化的概念最早由美国学者萨瓦斯提出，他将民营化分为两个层面：首先是作为公共服务提供机制的民营化。在这一层次上，民营化的核心更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需要；其次民营化是一种新的治理模式和公共部门哲学，其最显著的特征就是将市场机制引入政治领域。在实质上，民营化不仅是一个管理工具，更成为了一个社会治理的基本战略。以英国市场化为例，至1994年，全国已有45%的国有企业实现了民营化，其中包括电讯、煤气、电力、供水、铁路等重要部门，国有企业产值占国民生产总值的比

重由1980年以前的8%降为3%。美国大约有36%的地方政府让私营公司负责收集城市垃圾，43%的地方政府利用私人企业经营公共汽车系统甚至将航管局改组成私人公司。

（二）合同出租

合同出租是政府确定某种公共服务项目对外承包给私人部门或第三部门，中标者按照与政府签订的合同提供公共服务，政府与财政拨款购买中标者生产出来的公共产品和服务。要使合同出租的方式得以有效实施，需要一些具体条件：第一，公共服务供给的条件和评价标准明确而且容易界定；第二，至少有几个具备合同执行能力的潜在竞争者，从而创造或维持竞争氛围；第三，政府要能够有效地检测承包商的工作绩效。英国的环境保护、社会保障、医疗都被认为是建立在这种合同基础上的。在英国，基层的地方政府从70年代末就已开展了小规模的合同出租。后来英国政府还通过竞争招标的方式，将公共服务事业承包给私人企业，起初它所涉及的领域仅限于垃圾收集街道清扫等，人们形象地将其比喻为“是从擦拭和冲洗开始的（brush and flush）”。但随着改革的发展，合同出租逐步深入，成为行政改革中被广泛使用的一种方式。在美国，合同出租的应用更为普遍，据估算，美国至少有200种公共服务是由承包商向政府提供：政府使用的大多数有形资产从日常办公设备到军火都是通过合同购买的，大多数社会服务也有私人组织或第三部门组织提供。

（三）特许经营

特许经营是由政府授予企业在一定时间和范围内提供某项公共产品或服务的权利，即特许经营权，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润，政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务，私营企业通常要向政府付费。政府指定一家私人企业作为供应商，有顾客购买这种服务或产品，政府通常进行价格管制。政府特许经营方式特别适合可收费物品的提供，通常是基础设施和基础领域，如电力、天然气、自来水、污水处理、电信服务、港口、飞机场、道路及桥梁等。近几十年来，随着公共服务市场化改革在世界范围的扩展，以BOT为主要方式的特许经营基础设施市场化的工具在实践中的得到了广泛的运用。大多数西方国家将资金投入大、公益性高的基础设施通过招投标，以特许经营的形式转移给私人部门，从而提高了效率，节约了公共财政。

（四）用者付费

用者付费是按照“谁享用，谁付费”的原则，将价格机制引入到公共服务过程中来，公众在消费公共服务时支付必要的费用。用者付费制比较适用于那些可以由使用者自由选择，而且成本能通过价格机制部分回收的准公共服务供给领域，如社区服务、娱乐设施、污水处理等。在美国，地方政府用者付费占预算来源的25%。但在实践中，为照顾弱势群体的权益，在收费的同时，政府采用补贴或平摊的办法对相关团体进行补偿，这样既能有效地发挥价格机制的作用，又能兼顾社会公平。

（五）内部市场

内部市场8是在将政府部门提供公共服务的领域引进市场机制，用明晰的委托代理关系来限制公共服务提供者的权力，并不断施加压力使其提高效率。内部市场能有效提高服务质量与效率，并能够解决政府预算最大化的痼疾。目前内部市场运用最为广泛的是英国，1994年，英国审计委员会的一项报告指出，大约有20%的地方政府以内部市场的方式提供服务。

二、对西方国家公共服务市场化改革的评价

西方国家公共服务市场化是20世纪80年代以来行政改革的最核心的方式，正确评价市场化改革需要客观、辩证的看待市场化，在看到市场化积极作用的同时，也要看到其消极作用。

市场化改革在改善公共服务，推动行政改革中发挥着举足轻重的作用。具体来说，主要体现在以下几个方面：

首先，市场化改革提高了公共服务效率，降低了公共管理成本。市场机制和竞争机制促使各个公共服务的提供主体为争夺提供权而展开激烈竞争，其结果意味着更高的生产率、更好的服务质量、更低的成本。如英国在1979年到1984年间，公共部门的效率平均每年提高了2%到3%。

其次，市场化实现了政府职能的转变和政府机构的精简。市场化改革重新厘定了政府与市场的关系：政府职能主要在于“掌舵”，而“划桨”的职能应交还给市场。市场化实现了公共职能由政府向市场转移，有效调整和优化了政府职能结构。如英国建立“执行局”，把政府部门担的某些职能以各种形式转交给私人或第三部门组织承担，从而大大精简了政府机构。