政府间关系

1.21国外政府间关系研究现状 1.22国内政府间关系研究的成就与不足

在国外，政府间关系一直以来都是公共行政与公共 政策领域的重要研究课题。与政府间关系演变的实 践相呼应，政府间关系的研究也经历了一个发展过 程，20世纪80年代以前的研究主要关注中央与地 方的关系。
英国中央政策检查组《中央政府与地方政府的关系》 琼斯《中央与地方政府关系研究的新方法》 罗兹《英国中央与地方的关系研究：一种分析模式》，《中央政府与 地方政府关系中的控制与权力》 艾里奥特《中央与地方关系中的法律作用》



80年代以来，政府间关系的实践出现了许多新情况， 这大大拓展了政府间关系研究的视野，并使其更为 系统化。此间有关政府间关系的研究文献十分丰富，
《理解政府间关系》 《改革：政府间关系》 《权力下放后的政府间关系：威尔士的国会》 《政府间关系：战略政策发展中确保信息沟通的合作》



政治性分权
定义 中央政府和与中央当局 不存在优劣关系的 地方政体之间的权 限分离
宪法 对等 自主财政 对中央当局而言是独立 的政体
行政性分权
中央政府和与中央当局 存在优劣关系的地 方政体之间的权限 分离
中央当局 地方政体有时从属于中 央当局 有部分自主权 拥有某种程度的自治， 是中央政府的创造 物 选举或任命
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1937年 克莱德·F·施耐德发表《1935－1936年 的乡村和城镇政府》第一次在文献中使用IGR术语；
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1940年 W.布鲁克.格雷夫 编辑出版《美利坚合众 国的政府间关系》；
20世纪50年代，IGR成为美国国会法定术语；
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（1）林尚立的《国内政府间关系》，是国外第一 本对政府间关系进行全面、系统研究的专著。林

一个核心概念：政府间关系 两条基本路径：综合研究和单向研究。 综合研究如林尚立、谢庆奎等；单向研究如张紧跟、张 志红等 三维理论视角：政治学、经济学与法学 《法治视阈下的中国横向地方政府--府际争议及其消解方 略》《我国斜向府际关系初探》《伙伴型府际关系》蔡英 辉

（5）陈振明在《公共管理学》中认为：政府间关 系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网 络关系，它即包括纵向的中央政府与地方政府、各 级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间 以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的 关系。
尚立在《国内政府间关系》中认为：政府间关系主要是指 各级政府间和各地区政府间的关系，它包含纵向的中央政 府与地方政府间的关系、地方政府间关系和横向的各地区 政府间关系。 （2）谢庆奎在《中国政府的府际关系研究》中认为：府 际关系即政府之间关系，它包括中央政府与地方政府之间、 地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。


1、中央政府作为超脱于地方政府利益争端的公证裁判， 充当信息沟通与冲突裁判的作用 2、中央的协调和裁决具有权威性，在一个统一的国家内 不存在不服从中央政府的地方 3、有些地方之间的经济利益矛盾是由于国家界定不合理， 不配套才产生的，只有中央代表国家调整界定，才能得到 有效的协调 4、地方政府供给的地区性公共物品具有外部效应，对于 外部效应的治理应该有中央政府从更高层次采取相应的干 预措施。



1.1什么是政府间关系 1.2国内外政府间关系研究的进展 1.3政府间关系研究的途径

英语“intergovernmental relations ”（IGR）， 按照美国学者莱特在《理解政府间关系》一文中 的说法，IGR源于美国30年代新政的实施和联邦 政府为克服大萧条时期的经济社会恐慌所做的努 力，与公共政策密切相关。而且罗斯福曾在与最 高法院进行辩护中，证明了IGR的政策本质，因 此，术语的起源同自由、进取和富有活力的政府 观念和偏好联系在一起的。



（1）传统的中央控制模式 （2）地方自治模式 （3）网络模式



传统的中央控制模式： （1）中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府体系 进行管理，而不是着眼于整个体系。 （2）地方政府在等级制体系中是被控制的，而不是自控 制的，是依赖性而非自治的。――“自上而下”的分析视 角。

（3）政策的制定与执行被看成是相互分离的过程， 等级制的政府间体系中，资源主要掌控在中央政府 中。
（1）主要限于中央与地方关系的研究，对政府间其它脉络 关系（横向、交叉）关注较少； （2）对中央与地方关系的分析侧重经济关系，对政府间的 政治与行政关系分析少； （3）分析方法以实证研究为主，理论分析不足。大部分学 者采取对政府行为进行实证分析，对中国权力下放改革前 与改革后的情况分别进行了详尽论述，但对政府间互动关 系缺乏系统的理论分析框架。

为什么这个时期会出现高度中央集权的需要呢？
法西斯德、意、日 登峰造极的中央高 度 集权化及其影响
20，30年代的世界性 经济危机促使国家通 过行政干预经济与社 会发展





（1）拉焦尔模式 法国政治学者安德雷·拉焦尔在其著作《行政部门的 结构》中，将中央和地方之间的关系划分为三种模式， 即：行政权转让，行政性分权，政治性分权。 行政权转让，指地方政府在法律上依据中央授权从事 行政活动，在政治、财政上从属依附于中央政府，二 者权力不对等。 行政性分权，指地方政府的法律基础在中央，但地方 政府在财政上有部分自主权，并非完全依附于中央政 府。 政治性分权模式一般是指联邦制下的分权，其特征是 财政经济上高度自主，地方政府领导人通过选举产生。
A. 地方政府联盟
——COAG
B. 州/地方领导人论坛
3.1中国政府间关系的传统模式：等级控制 模式 3.2中国政府间关系的新近发展：网络模式 3.3我国政府间关系的进一步调整

政府间关系的特征： （1）政府间的结构构造：层级隶属关系 （2）政府间的权力分配：实行中央集权 （3）政府间的横向关系：阻隔多而联系少
州政府
中－州 －地 州－地 中－地
地方政府
州政府 地方 政府
分离模式：中央与州分权，地方是州的包含关系 下位包含模式：中央集权，州政府被中央包含 相互依存模式：中央、州和地方各自独立，三者 权力交叉

中央对地方的依存度
高 低
地 方 对 中 央 的 依 存 度
相互依存
高
单方依存
单方依存
低
相互独立


积极作用：改善环境，促进了经济大发展、削弱了地方政 府的行政干预等 限制：当地方政府间产权划分不明晰，存在明显的负外部 效应、交易主体数量多、交易频繁时，市场机制治理比较 难



优势：
1、有助于组织之间通过建立松散的相互依赖和实行共享分工 而减少不确定性和多样性，从而降低交易费用； 2、在网络中，组织成员即可以保持高度的运作灵活性，又没 有失去市场交易的好处； 3、减少了机会主义的发生概率


（3）蔡英辉在《府际关系的重新梳理与界定——中国省 （部）级政府层面府际关系探究》一文中讲政府间关系的 简明定义是：政府之间以及它们的机构之间的联结、互动、 相互依存以及公共官员之间的相互影响。该定义中的机构 明显是指政府部门，政府部门和地方政府都是可独立承担 责任的行政主体，其间产生的关系当然可视为府际关系； 中央政府与政府部门间关系亦然。




地方自治模式： （1）源自世界性的地方分权潮流，以及民主政策的执行 问题（如缺乏合作等），它是对传统中央控制模式的一种 批判； （2）强调高度的地方分权与自主治理，而不是中央的控 制与影响。中央政府要对地方给予更多的关注，并为其提 供更多的资源。 （3）政策获得成功的关键是确保 地方政府拥有必需的政 策自主权、资源以及自治权。 ――“自下而上”的分析视角。

3.21政府间关系等级制结构的变化 1 准层级的压缩 2 中心城市的发展对等级制的影响 3.22地方分权改革 1 中央与地方经济关系调整中的权利下放 2 中央与地方政治关系调整中的地方扩权 3 横向联系的扩展


1 准层级的压缩
准层级概念 准层级压缩意义

2 中心城市的发展对等级制的影响
中心城市概念 为发挥中心城市的作用采取的改革措施
垂直式行政控制模式
相互依存模式
1.主要决定中央做 出 2.中央官厅垂直领 导 3.地方顺从“上位” 政府 4.中央对地方支持 与援助
1.责任共同 体 2.相互依存 中，中央地 方关系的关 键在于“交 涉” 3. 交涉过程 中的理解是 关键

将政府间的管理结构分为三种:


官僚体制（命令机制） 市场方法（利益机制） 网络管理（协商机制）
1、计划单列市及副省级市的确 立 2、实行市管县体制
两项改革措施的影响
1 中央与地方经济关系调整中的权利下放 ① 在财政权力方面
1980年 “划分收支，分级包干”
1985年 “划分税种，核定收支 分级包干“
1990年 对不同地区实行的 六种不同包干办法
成就： 1、林尚立的《国内政府间关系》，是国内第一本 对政府间关系进行全面、系统研究的专著。 2、辛向阳、薄贵利、沈立人、李青等对中央与地方关 系的研究也取得了不少成就。 3、区域经济学中，对政府间横向关系的关注与研究。 4、“博弈论”作为一种新的分析工具应用于政府间 关系的研究中。在这一研究动向中,既有对政府间纵 向关系进行“利益博弈”的分析,也有对政府间横向 关系从“利益博弈”角度进行分析 5、运用交易成本理论来分析地方政府之间的关系。
行政权转让
向从属中央当局的机关 转让中央当局拥有 部分权限
地方政府的权限 司法基础 地方政体与中央当局的 关系 地方政体的财政 地方政体的地位
中央当局 地方机关完全从属于中 央当局 财政上依靠中央当局 中央政府的派生机构
地方政治领导人的选择 方法
选举
任命

分离模式
下位包含
相互依存
中央政府
中央
中－州
建立和发展 国内统一市场， 发展 资本主义商品经济。
伊丽莎白一世是英国历史上最伟大的君 主之一。她在位45年（1558～1603）， 奉行重商主义政策，保护和奖励工商业， 大力发展航海业，


（1）这次中央集权实现了上述的目标，具有积 极的正面意义。 （2）后期开始压制资产阶级和资本主义的发展， 逐步走向反动。
大都市区管辖单位的“碎片化” 平等单位多 独立社群多 多头管理与服务 城市地位的上升改变了城市与州和联邦的 关系 中央政府直接对市政府合作


美国——“还权于州与地方” 英国、法国、日本等：
A.强调权力的“分享”而不是“分割” B.地方的角色是“治理”而不是“执行”或“管 理”


网络模式 网络是一种组织互动模式的研究工具，西方学者从 七八十年代起就开始使用网络来研究不同层级政府 间的关系。 季克特《管理复杂网络》：“网络是现代社会的最 基本特征，它应该成为政策科学家用来探索网络中 的公共政策制定与治理Hale Waihona Puke Baidu能性的工具”
网络的三个基本内容: ①网络由各种各样的行动者构成，每个行动者都 有自己的目标，且在地位上是平等的。 ②网络因为行动者之间的相互依赖而存在。 ③网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的 目标。
C.强调建立中央与地方的“伙伴关系”而不是 “隶属关系”

20世纪80年代以前
纵向关系
20世纪80年代以后
横向联系
中央权力的下放（分权）
追求经济与社会发展的共同的目标和利益
彼此依赖对方的资源和协作才能实现各自的目标
解决经济与社会发展中共同关注的问题
政府间需协调某一领域或某一方面的关系

澳大利亚地方政府关系的新动向：
行动者的多样性与等级色彩的弱化
相互依赖与分权
策略活动与合作



2.1西方政府间关系的历史演进 2.2西方政府间关系的若干模式 2.3西方政府间关系发展的新趋势：网络模式的出 现
（1）西欧封建社会末—资本主义发展初期
为什么会出现高度中央集权的需求呢?
消除分裂， 实现民族统一， 建立民主国家。


罗茨用政策网络这个概念来研究中央、地方政府之间的 关系，并且描述了在政府间网络中中央与地方政府采用 的博弈规则和战略。实现这种政府间管理的战略包括： 合并、咨询、讨价还价、回避、激励、劝说以及职业化。 网络关系的特点是互惠与相互依赖，不是竞争。



2.31政府间关系等级制色彩的弱化 2.32中央与地方的分权倾向 2.33地方政府间的合作现象日渐普遍