政府间关系
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州政府
中-州 -地 州-地 中-地
地方政府
州政府 地方 政府
分离模式:中央与州分权,地方是州的包含关系 下位包含模式:中央集权,州政府被中央包含 相互依存模式:中央、州和地方各自独立,三者 权力交叉
中央对地方的依存度
高 低
地 方 对 中 央 的 依 存 度
相互依存
高
单方依存
单方依存
低
相互独立
(1)传统的中央控制模式 (2)地方自治模式 (3)网络模式
传统的中央控制模式: (1)中央政府掌控一切,它从等级制的顶端对政府体系 进行管理,而不是着眼于整个体系。 (2)地方政府在等级制体系中是被控制的,而不是自控 制的,是依赖性而非自治的。――“自上而下”的分析视 角。
(3)政策的制定与执行被看成是相互分离的过程, 等级制的政府间体系中,资源主要掌控在中央政府 中。
网络模式 网络是一种组织互动模式的研究工具,西方学者从 七八十年代起就开始使用网络来研究不同层级政府 间的关系。 季克特《管理复杂网络》:“网络是现代社会的最 基本特征,它应该成为政策科学家用来探索网络中 的公共政策制定与治理可能性的工具”
网络的三个基本内容: ①网络由各种各样的行动者构成,每个行动者都 有自己的目标,且在地位上是平等的。 ②网络因为行动者之间的相互依赖而存在。 ③网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的 目标。
80年代以来,政府间关系的实践出现了许多新情况, 这大大拓展了政府间关系研究的视野,并使其更为 系统化。此间有关政府间关系的研究文献十分丰富,
《理解政府间关系》 《改革:政府间关系》 《权力下放后的政府间关系:威尔士的国会》 《政府间关系:战略政策发展中确保信息沟通的合作》
1、中央政府作为超脱于地方政府利益争端的公证裁判, 充当信息沟通与冲突裁判的作用 2、中央的协调和裁决具有权威性,在一个统一的国家内 不存在不服从中央政府的地方 3、有些地方之间的经济利益矛盾是由于国家界定不合理, 不配套才产生的,只有中央代表国家调整界定,才能得到 有效的协调 4、地方政府供给的地区性公共物品具有外部效应,对于 外部效应的治理应该有中央政府从更高层次采取相应的干 预措施。
建立和发展 国内统一市场, 发展 资本主义商品经济。
伊丽莎白一世是英国历史上最伟大的君 主之一。她在位45年(1558~1603), 奉行重商主义政策,保护和奖励工商业, 大力发展航海业,
(1)这次中央集权实现了上述的目标,具有积 极的正面意义。 (2)后期开始压制资产阶级和资本主义的发展, 逐步走向反动。
A. 地方政府联盟
——COAG
B. 州/地方领导人论坛
3.1中国政府间关系的传统模式:等级控制 模式 3.2中国政府间关系的新近发展:网络模式 3.3我国政府间关系的进一步调整
政府间关系的特征: (1)政府间的结构构造:层级隶属关系 (2)政府间的权力分配:实行中央集权 (3)政府间的横向关系:阻隔多而联系少
(1)主要限于中央与地方关系的研究,对政府间其它脉络 关系(横向、交叉)关注较少; (2)对中央与地方关系的分析侧重经济关系,对政府间的 政治与行政关系分析少; (3)分析方法以实证研究为主,理论分析不足。大部分学 者采取对政府行为进行实证分析,对中国权力下放改革前 与改革后的情况分别进行了详尽论述,但对政府间互动关 系缺乏系统的理论分析框架。
垂直式行政控制模式
相互依存模式
1.主要决定中央做 出 2.中央官厅垂直领 导 3.地方顺从“上位” 政府 4.中央对地方支持 与援助
1.责任共同 体 2.相互依存 中,中央地 方关系的关 键在于“交 涉” 3. 交涉过程 中的理解是 关键
将政府间的管理结构分为三种:
官僚体制(命令机制) 市场方法(利益机制) 网络管理(协商机制)
罗茨用政策网络这个概念来研究中央、地方政府之间的 关系,并且描述了在政府间网络中中央与地方政府采用 的博弈规则和战略。实现这种政府间管理的战略包括: 合并、咨询、讨价还价、回避、激励、劝说以及职业化。 网络关系的特点是互惠与相互依赖,不是竞争。
2.31政府间关系等级制色彩的弱化 2.32中央与地方的分权倾向 2.33地方政府间的合作现象日渐普遍
为什么这个时期会出现高度中央集权的需要呢?
法西斯德、意、日 登峰造极的中央高 度 集权化及其影响
20,30年代的世界性 经济危机促使国家通 过行政干预经济与社 会发展
(1)拉焦尔模式 法国政治学者安德雷·拉焦尔在其著作《行政部门的 结构》中,将中央和地方之间的关系划分为三种模式, 即:行政权转让,行政性分权,政治性分权。 行政权转让,指地方政府在法律上依据中央授权从事 行政活动,在政治、财政上从属依附于中央政府,二 者权力不对等。 行政性分权,指地方政府的法律基础在中央,但地方 政府在财政上有部分自主权,并非完全依附于中央政 府。 政治性分权模式一般是指联邦制下的分权,其特征是 财政经济上高度自主,地方政府领导人通过选举产生。
1.1什么是政府间关系 1.2国内外政府间关系研究的进展 1.3政府间关系研究的途径
英语“intergovernmental relations ”(IGR), 按照美国学者莱特在《理解政府间关系》一文中 的说法,IGR源于美国30年代新政的实施和联邦 政府为克服大萧条时期的经济社会恐慌所做的努 力,与公共政策密切相关。而且罗斯福曾在与最 高法院进行辩护中,证明了IGR的政策本质,因 此,术语的起源同自由、进取和富有活力的政府 观念和偏好联系在一起的。
3.21政府间关系等级制结构的变化 1 准层级的压缩 2 中心城市的发展对等级制的影响 3.22地方分权改革 1 中央与地方经济关系调整中的权利下放 2 中央与地方政治关系调整中的地方扩权 3 横向联系的扩展
1 准层级的压缩
准层级概念 准层级压缩意义
2 中心城市的发展对等级制的影响
中心城市概念 为发挥中心城市的作用采取的改革措施
一个核心概念:政府间关系 两条基本路径:综合研究和单向研究。 综合研究如林尚立、谢庆奎等;单向研究如张紧跟、张 志红等 三维理论视角:政治学、经济学与法学 《法治视阈下的中国横向地方政府--府际争议及其消解方 略》《我国斜向府际关系初探》《伙伴型府际关系》蔡英 辉
(5)陈振明在《公共管理学》中认为:政府间关 系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网 络关系,它即包括纵向的中央政府与地方政府、各 级地方政府之间的关系,也包括同级地方政府之间 以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的 关系。
(3)蔡英辉在《府际关系的重新梳理与界定——中国省 (部)级政府层面府际关系探究》一文中讲政府间关系的 简明定义是:政府之间以及它们的机构之间的联结、互动、 相互依存以及公共官员之间的相互影响。该定义中的机构 明显是指政府部门,政府部门和地方政府都是可独立承担 责任的行政主体,其间产生的关系当然可视为府际关系; 中央政府与政府部门间关系亦然。
行动者的多样性与等级色彩的弱化
相互依赖与分权
策略活动与合作
2.1西方政府间关系的历史演进 2.2西方政府间关系的若干模式 2.3西方政府间关系发展的新趋势:网络模式的出 现
(1)西欧封建社会末—资本主义发展初期
为什么会出现高度中央集权的需求呢?
消除分裂, 实现民族统一, 建立民主国家。
•
1937年 克莱德·F·施耐德发表《1935-1936年 的乡村和城镇政府》第一次在文献中使用IGR术语;
•
1940年 W.布鲁克.格雷夫 编辑出版《美利坚合众 国的政府间关系》;
20世纪50年代,IGR成为美国国会法定术语;
•
(1)林尚立的《国内政府间关系》,是国外第一 本对政府间关系进行全面、系统研究的专著。林
C.强调建立中央与地方的“伙伴关系”而不是 “隶属关系”
20世纪80年代以前
纵向关系
20世纪80年代以后
横向联系
中央权力的下放(分权)
追求经济与社会发展的共同的目标和利益
彼此依赖对方的资源和协作才能实现各自的目标
解决经济与社会发展中共同关注的问题
政府间需协调某一领域或某一方面的关系
澳大利亚地方政府关系的新动向:
大都市区管辖单位的“碎片化” 平等单位多 独立社群多 多头管理与服务 城市地位的上升改变了城市与州和联邦的 关系 中央政府直接对市政府合作
美国——“还权于州与地方” 英国、法国、日本等:
A.强调权力的“分享”而不是“分割” B.地方的角色是“治理”而不是“执行”或“管 理” Nhomakorabea
地方自治模式: (1)源自世界性的地方分权潮流,以及民主政策的执行 问题(如缺乏合作等),它是对传统中央控制模式的一种 批判; (2)强调高度的地方分权与自主治理,而不是中央的控 制与影响。中央政府要对地方给予更多的关注,并为其提 供更多的资源。 (3)政策获得成功的关键是确保 地方政府拥有必需的政 策自主权、资源以及自治权。 ――“自下而上”的分析视角。
1.21国外政府间关系研究现状 1.22国内政府间关系研究的成就与不足
在国外,政府间关系一直以来都是公共行政与公共 政策领域的重要研究课题。与政府间关系演变的实 践相呼应,政府间关系的研究也经历了一个发展过 程,20世纪80年代以前的研究主要关注中央与地 方的关系。
英国中央政策检查组《中央政府与地方政府的关系》 琼斯《中央与地方政府关系研究的新方法》 罗兹《英国中央与地方的关系研究:一种分析模式》,《中央政府与 地方政府关系中的控制与权力》 艾里奥特《中央与地方关系中的法律作用》
积极作用:改善环境,促进了经济大发展、削弱了地方政 府的行政干预等 限制:当地方政府间产权划分不明晰,存在明显的负外部 效应、交易主体数量多、交易频繁时,市场机制治理比较 难
优势:
1、有助于组织之间通过建立松散的相互依赖和实行共享分工 而减少不确定性和多样性,从而降低交易费用; 2、在网络中,组织成员即可以保持高度的运作灵活性,又没 有失去市场交易的好处; 3、减少了机会主义的发生概率
政治性分权
定义 中央政府和与中央当局 不存在优劣关系的 地方政体之间的权 限分离
宪法 对等 自主财政 对中央当局而言是独立 的政体
行政性分权
中央政府和与中央当局 存在优劣关系的地 方政体之间的权限 分离
中央当局 地方政体有时从属于中 央当局 有部分自主权 拥有某种程度的自治, 是中央政府的创造 物 选举或任命
1、计划单列市及副省级市的确 立 2、实行市管县体制
两项改革措施的影响
1 中央与地方经济关系调整中的权利下放 ① 在财政权力方面
1980年 “划分收支,分级包干”
1985年 “划分税种,核定收支 分级包干“
1990年 对不同地区实行的 六种不同包干办法
成就: 1、林尚立的《国内政府间关系》,是国内第一本 对政府间关系进行全面、系统研究的专著。 2、辛向阳、薄贵利、沈立人、李青等对中央与地方关 系的研究也取得了不少成就。 3、区域经济学中,对政府间横向关系的关注与研究。 4、“博弈论”作为一种新的分析工具应用于政府间 关系的研究中。在这一研究动向中,既有对政府间纵 向关系进行“利益博弈”的分析,也有对政府间横向 关系从“利益博弈”角度进行分析 5、运用交易成本理论来分析地方政府之间的关系。
尚立在《国内政府间关系》中认为:政府间关系主要是指 各级政府间和各地区政府间的关系,它包含纵向的中央政 府与地方政府间的关系、地方政府间关系和横向的各地区 政府间关系。 (2)谢庆奎在《中国政府的府际关系研究》中认为:府 际关系即政府之间关系,它包括中央政府与地方政府之间、 地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。
行政权转让
向从属中央当局的机关 转让中央当局拥有 部分权限
地方政府的权限 司法基础 地方政体与中央当局的 关系 地方政体的财政 地方政体的地位
中央当局 地方机关完全从属于中 央当局 财政上依靠中央当局 中央政府的派生机构
地方政治领导人的选择 方法
选举
任命
分离模式
下位包含
相互依存
中央政府
中央
中-州