新形势下民主党派如何履行职能

新形势下民主党派如何履行职能
作者：黄梅
来源：《广西社会主义学院学报》2016年第01期
摘要：当前，我国正处在协调推进“四个全面”战略布局的重要时期，需要最大限度地凝聚智慧、凝聚力量，调动各方面的积极性。

民主党派作为参政党，要适应新形势要求，充分认识新形势下民主党派的性质与定位，深刻理解和系统把握新形势下民主党派的基本职能及其履行职能的内容、程序、形式和保障机制，不断加强自身建设提升履职能力，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出新贡献。

关键词：民主党派；职能
doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2016.01.010
[中图分类号] D665 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2016）01-0052-06
2015年5月，中共中央召开中央统战工作会议，颁布了《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称“《条例》”），这是中国共产党关于统战工作的首部党内法规。

针对民主党派工作，《条例》不仅对民主党派的性质与定位作了新的阐述，对民主党派的基本职能作了充实与拓展，同时还规范和完善了民主党派履行职能的内容、程序、形式及保障机制，强调了对民主党派加强自身建设的要求，为新形势下民主党派履行职能明确了政治基础和实践方向。

一、新形势下民主党派的定性与定位
《条例》第三章第十一条明确指出：“民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是中国特色社会主义参政党。

”[1]这句话揭示了三层含义。

一是从政党关系看，民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党。

中国共产党同各民主党派不论是在民主革命时期、社会主义改造和社会主义建设时期，还是在社会主义现代化建设的新时期，都始终保持着长期的合作关系，从而形成了具有“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的显著特征，并实行“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”基本方针的合作型政党制度。

实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在根本上是由我国独特的国情所决定的，同时也是中国共产党同各民主党派长期合作的共同选择。

在建设中国特色社会主义的新形势下，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，执掌国家政权；各民主党派作为致力于建设中国特色社会主义事业的参政党，维护共产党的执政地位，帮助共产党加强和改善领导，这样的合作关系是建设中国特色社会主义的有力保障。

二是从政党性质看，民主党派是中国特色社会主义的政党。

在新形势下，民主党派的社会基础、政治纲领、目标追求及政治实践均具有中国特色社会主义性质。

民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，这“三者”均存在于中国特色社会主义建设新的历史时期；各民主党派的政治纲领虽不尽相同，但都以坚持高举中国特色社会主义伟大旗帜为首要任务；各民主党派都以致力于中国特色社会主义事业作为自身的追求目标；各民主党派作为参政党，在自身的政治实践中都坚持走中国特色社会主义道路，为推进中国特色社会主义事业发展切实履行参政党职能发挥自身优势和作用。

这充分说明，民主党派是中国特色社会主义性质的政党。

三是从政党地位看，民主党派是参政党。

各民主党派虽然不是执政党，但也不是在野党或反对党，参政党的根本工作指向不是为了夺得执政权，而是通过参加国家政权，参与重要方针政策、重要领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行等活动，参与和影响国家政权，协助执政党建设国家。

二、新形势下民主党派的基本职能
《条例》第三章第十一条明确指出：“民主党派的基本职能是参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商。

”[1]这一规定将民主党派的基本职能由原先的“参政议政、民主监督”两项扩展为了三项，不仅使民主党派基本职能的范围得到进一步充实与拓展，同时也是对多党合作理论的进一步发展和完善。

中国共产党同民主党派进行政治协商，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一项重要内容[2]。

从“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”这句话中不难看出，其落脚点是“制度”，修饰或定义这个“制度”的词句是中国共产党领导、多党合作、政治协商。

说明这个“制度”是关于规范政党行为的制度，是强调多党合作的制度，而这种合作又是坚持中国共产党领导的合作，合作的实现方式和主要途径是通过政治协商。

在这个制度中，民主党派作为参政党，作为合作的一方，必然要通过参加政治协商，并且是参加中国共产党领导的政治协商来实现多党合作。

参与中国共产党领导的政治协商是各民主党派一直在实践的工作，如果其职能中没有政治协商，这就与我国的政党制度不太相符。

由此可见，将“参加中国共产党领导的政治协商”纳入民主党派的基本职能范围，不仅使民主党派在我国政治体系和政治生活中的作用和价值得到更充分的体现，同时也是对多党合作理论的进一步发展和完善。

“参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商”三项基本职能有机统一，更加全面地体现了民主党派的地位和作用，有利于充分调动民主党派的积极性和创造性，更好地在新形势下发挥更大作用。

三、新形势下民主党派履行职能的内容、程序、形式和保障机制
《条例》分别对“参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商”三项基本职能的内容、程序、形式及保障机制作了新的规定和阐述。

（一）关于参政议政
《条例》第三章第十三条明确指出：“参政的主要内容是：参加国家政权，参与重要方针政策、重要领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。

”[1]这与之前中共中央颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中强调的“参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参加国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行”的内容相比，其差别在于把“参与国家大政方针和国家领导人选的协商”，改为“参与重要方针政策、重要领导人选的协商”。

从字面上看，只是把“国家”改为“重要”仅一词的改变，但从实际意义上看，却使民主党派参与协商的范围得到了较大扩展。

参与国家大政方针和国家领导人选的协商，谁能参与这样的协商，显然只能是国家一级或中央一级的领导才有资格。

而对于地方的大政方针或地方领导人选的协商，由于没有明确规定所以变得可有可无，形成了实际工作中的随意性。

从民主党派中央与地方组织间的关系看，它们之间不受行政隶属关系控制，民主党派中央对其地方组织没有人事权、财务权，地方组织的人事关系、财务管理由地方党委、政府掌握，民主党派中央只在业务及党务工作上对地方组织有指导作用。

可见，把“国家”改为“重要”，打破了只有在国家层面的高层协商局限，使参与协商的范围扩展到了地方或基层。

“重要”是相对的，各级都有各级相对重要的，国家级有国家级相对重要的，省级有省级相对重要的，基层也有基层相对重要的。

“参与重要方针政策、重要领导人选的协商”，这就从制度上为民主党派地方或基层参与协商提供了依据和保证，为调动民主党派参政议政积极性增添了动力，完善了多党合作具体实践的内容和制度。

参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题开展调查研究，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

民主党派可以通过多种渠道履行参政议政职能，比如通过在人大、政府和司法机关、人民政协中担任领导职务，参加国家政权；通过担任人大代表、政协委员，就各级政府拟提交人民代表大会审议的政府工作报告、有关重大政策措施和重大建设项目提出意见和建议，参与国家方针政策、法律法规的制定；通过参加重要会议，参与有关政策、规划的制定和检查工作，参与重要方针政策、重要领导人选的协商；通过开展社会服务活动，参与国家事务的管理等，从而发挥反映社情民意、协调社会关系、维护社会稳定、开展对外交往的作用。

为确保民主党派履行参政议政职能取得实效性，《条例》还规定，全国和省级人大常委会中应当有民主党派成员或者无党派人士担任专职副秘书长；各省（自治区、直辖市）在政府组成部门中应当配备2名左右党外正职；全国政协和省级政协应当有民主党派或者无党派人士担任专职副秘书长；推荐民主党派成员担任政协委员的，提名前要与民主党派协商；符合条件的省级民主党派主委一般应当进入同级人大常委会、政府、政协领导班子；坚持集体领导和个人分工负责相结合，保证对分管工作享有行政管理的指挥权、处理问题的决定权、人事任免的建议权等[1]。

（二）关于民主监督
《条例》第三章第十四条明确指出：“民主党派和无党派人士的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督。

”[1]突出指明了是“对中国共产党进行的”政治监督。

首先，中国共产党和各民主党派实行互相监督，这种互相监督，既有参政党对执政党的监督，同时也有执政党对参政党的监督，甚至还有参政党之间的相互监督。

但是，由于中国共产党处于领导和执政地位，所以更需要自觉地接受各民主党派的监督。

其次，这种民主监督是政治监督，政治监督的主要任务就是防止和惩治腐败，没有监督的权力必然导致腐败，民主党派作为政治联盟，具有自身独特的视角，能够对中共提出一种靠党内自身不易提供的监督。

第三，这种监督属非权力性监督，它不具有法律的约束力和纪律的强制性，主要是通过提出意见、批评、建议的方式，协助党和国家机关改进工作，提高工作效率，克服官僚主义。

民主党派的民主监督，具有层次高、范围广、形式灵活等特点，为保证民主党派更好履行民主监督职能，《条例》进一步明确了民主监督的渠道和形式。

比如可以通过在政治协商中提出意见和建议；在党委主要负责人召开的专门会议上对党委领导班子及其成员提出意见和建议；在人大会议、政协的各种会议中提意见和建议；在视察调研中提意见，或以提案等形式提出批评和建议；对党委党风廉政建设和反腐败工作、对人民法院、人民检察院工作提出意见和建议；向党委及其职能部门提出书面意见和建议；参加党委有关方针政策、重大决策部署执行和实施情况的检查，参加廉政建设情况检查、其他专项检查和执法监督工作；受党委委托就有关重大问题进行专项监督；参加人大组织的有关调查研究；担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督工作，等等[1]。

这些制度和保障，为民主党派履行民主监督职能，加强和改善中国共产党的领导，提高党的执政能力，将发挥重要的作用。

（三）关于参加中国共产党领导的政治协商
《条例》第三章第十二条明确指出：“政党协商是中国共产党同民主党派的政治协商。

”[1]政党协商是民主党派履行参加中国共产党领导的政治协商职能的重要形式。

我国社会主义协商民主的协商渠道主要包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商。

其中，民主党派以政党为单位参加的协商有政党协商和政协协商，这两种协商均属于政治协商。

两种形式相比，政协协商除有政党参加外，还有社会各界代表人士参加，政党协商则是中国共产党同民主党派的直接协商。

中国共产党对政党协商的强调和重视，充分体现了中国特色社会主义民主制度的巨大优越性和多党合作的本质特征，也充分体现了中国共产党对民主党派的尊重、信任、重托和希望。

党的十八大报告在阐述坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革时曾指出：“加强同民主党派的政治协商。

把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。

”[3]既然是多党合作，便应是党与党的合作，所以民主党派的主要精力应该放在政治层面。

“参政”既包含参与政治决策，也包含参加政府管理，但前者大于后者，民主党派作为参政党应该在前者更多地下工夫。

所以参加中国共产党领导的政治协商，主要是指政党协商，即中国共产党同各民主党派的政治协商。

政党协商的内容具有全局性、战略性、前瞻性和宏观性，主要涉及中共代表大会、党委有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议；重要领导人建议人选；国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况；关系改革发展稳定及统一战线和多党合作等内容。

政党协商的形式一般采取会议协商、约谈协商和书面协商。

以中央为例，一是会议协商。

会议协商顾名思义，就是通过召开不同会议，协商不同议题。

会议协商包括：专题协商座谈会，由中共中央主要负责同志主持召开，就党和国家重要方针政策、事关全局的重大问题进行协商，一般每年4至5次；人事协商座谈会，由中共中央负责同志主持召开，就重要人事安排在酝酿阶段进行协商；调研协商座谈会，由中共中央主要负责同志主持召开，就民主党派中央的重点考察调研成果及建议进行协商，邀请有关部门参加，一般每年2次；其他协商座谈会，由中共中央主要负责同志或委托中共中央统战部主持召开，通报重要情况，听取意见建议。

会议协商按照提出计划、组织实施、交流讨论的程序进行，即每年年初，中共中央办公厅会同中共中央统战部等部门，在广泛听取民主党派中央意见建议的基础上，研究提出全年会议协商计划，确定议题、时间、参加范围等，报中共中央政治局常委会审议通过后，通报民主党派中央。

中共中央办公厅会同中共中央统战部，根据全年协商计划制定具体工作方案并组织实施。

会议协商中，中共中央负责同志作有关情况说明，民主党派中央主要负责同志发表意见建议，进行交流讨论。

二是约谈协商。

约谈协商既包括由中国共产党提出约谈的约谈协商，也包括由民主党派提出约谈的约谈协商。

中国共产党提出的约谈协商，是指中共中央负责同志或委托中共中央统战部，不定期邀请民主党派中央负责同志就共同关心的问题开展小范围谈心活动，沟通情况、交流意见。

民主党派提出的约谈协商，是指民主党派中央主要负责同志，就经济社会发展以及参政党自身建设等重要问题，约请中共中央负责同志个别交谈，反映情况、沟通思想。

三是书面协商。

书面协商既包括由中国共产党提出的书面协商，也包括由民主党派提出的书面协商。

中国共产党提出的书面协商，是指中共中央就有关重要文件、重要事项书面征求民主党派中央的意见建议，民主党派中央以书面形式反馈。

民主党派提出的书面协商，是指民主党派中央以调研报告、建议等形式直接向中共中央提出意见和建议，或者民主党派中央负责同志以个人名义向中共中央和国务院直接反映情况、提出建议。

为使政党协商更加制度化、规范化，中共中央专门制定了《关于加强政党协商的实施意见》（以下简称“《意见》”），明确了一系列保障机制。

一是知情明政机制。

民主党派履行职能水平的高低，知情权的大小是个重要前提，所谓参政参到点子上，议政议到关键处，不知情则一切无从谈起。

为此，《意见》规定，国家发展改革委、财政部、中国人民银行、国家统计局等有关部门，应适时向民主党派中央直接提供有关材料，其他有关部门根据民主党派中央的需要视情提供相关材料；中共中央统战部定期组织专题报告会和情况通报会，邀请有关部门介绍情况。

从机制上保障民主党派对国家大政方针及部门政策执行情况的知情权，将有效避免参政议政工作流于形式。

二是考察调研机制。

各民主党派就关系国计民生的重大问题进行考察调研，并将调研成果以书面形式通过“直通车”经中央统战部上报中共中央、国务院，为党和政府科学民主决策提供重要参考。

为进一步保障民主党派的考察调研工作，《意见》规定，中共中央每年委托民主党派中央就经济社会发展重大问题开展重点考察调研，由中共中央统战部组织实施；中共中央统战部每年召开选题介绍会，协助民主党派中央确定调研题目，协助有关部门参与调研，做好组织保障工作；支持民主党派中央结合自身特色开展经常性考察调研；地方党
委和政府应予以积极支持配合。

三是工作联系机制。

《意见》规定，中共中央政治局常委、委员开展的国内考察调研以及重要外事、内事活动，可根据需要、经统一安排邀请民主党派中央负责同志参加；最高人民法院、中国人民检察院和国务院有关部门应加强同民主党派中央的联系，视情邀请民主党派列席有关工作会议、参加专项调研和检查督导工作。

这些规定，意在加强政府有关部门、司法机关与民主党派的联系，通过互通信息、交流议题、联合调研等多种形式，进一步密切联系，加强交流与合作，这种“结亲”将会越来越普遍。

四是协商反馈机制。

提了不白提是检验民主党派参政议政成果的一个重要指标。

《意见》规定，需要办理的协商意见由中共中央办公厅会同中共中央统战部交付有关部门，办理情况一般在3个月内向中共中央办公厅报告，并抄送中共中央统战部，由中共中央统战部反馈民主党派中央；中共中央办公厅每年对有关部门办理落实情况进行督查。

及时反馈落实情况的要求，相当于给协商意见的办理部门戴上了“紧箍咒”，承办部门将不得再互相推诿应付了事。

《意见》还特别提出要求，各省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）党委要结合实际，参照上述规定作出具体安排。

四、加强自身建设提升履职能力
中国共产党作为执政党和社会主义事业的领导核心，不仅重视加强自身执政党建设，同时也重视支持民主党派加强参政党建设。

《条例》第三章第十五条明确指出：“支持民主党派加强思想建设，巩固共同思想政治基础；支持民主党派加强组织建设，做好组织发展和成员教育工作；支持民主党派加强制度建设，完善内部管理和监督制度；支持民主党派加强机关建设，提升干部队伍素质。

”[1]思想建设是民主党派保持自身创造力、凝聚力和战斗力的核心内容，建设中国特色社会主义参政党，必须以增进政治共识为根本前提。

习近平同志指出，“中国共产党同各民主党派和无党派人士团结合作，是建立在共同思想政治基础之上的。

今天，我们的共同思想政治基础就是中国特色社会主义”[4] 。

巩固共同思想政治基础，就是要增进政治共识，在弘扬优良传统中认同政治共识，在加强思想交流中深化政治共识，在参与社会实践中巩固政治共识，广泛团结党派成员和所联系的群体，不断增强中国特色社会主义和多党合作的政治定力和制度信心。

组织建设是民主党派自身建设的重要基础，是民主党派生存和发展的必要条件。

有组织、有计划地大力发展高层次优秀人才，把具有一定代表性、参政议政水平高、群众认可、德才兼备的优秀人士吸收到民主党派队伍中来，充分发挥利益协调和政治表达功能，并结合新形势新要求开展成员教育工作，不断提高民主党派整体素质，为民主党派履行职能、永葆生机与活力提供重要的组织保证。

制度建设是民主党派自身建设中带有根本性、长期性和保障性的建设，是民主党派工作经验的升华和规范，民主党派根据自身性质和任务要求，建立一套适合民主党派自身特点、为广大成员所认同、适合组织运行需要的内部管理和监督制度，有利于促进民主党派工作规范化、科学化，始终保持与中国共产党在思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行。

机关建设是民主党派自身建设的重要组成部分，机关是民主党派组织开展活动、发挥职能作用的枢纽，以提供服务、咨询参谋、组织协调为特征，负有承上启下、协调各方、处理日常会务及联系工作等重要职责，加强机关建设，提升干部队伍素质，建设一支思想政治素质高、精通政策业务、具有敬业精神的机关干部队伍，是民主党派实现内部有效运转、切实履行职能的重要保证。

习近平同志在中央统战工作会议上针对民主党派能力建设进一步强调指出：“要支持民主党派加强思想、组织、制度特别是领导班子建设，提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力。

”[5]领导班子建设是民主党派自身建设中的关键环节，对民主党派的自身建设具有模范、引领作用。

在这次中央统战工作会议上，习近平同志把原先提高领导班子的“四种能力”扩展为“五种能力”，正是对新形势下民主党派领导班子建设提出的新要求。

当前，我国正处在协调推进“四个全面”战略布局的重要时期，全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，每一项都是艰巨系统的工程，需要充分发挥民主党派智力密集、人才荟萃的优势和作用，领导班子不仅要成为中国特色社会主义建设的亲历者、实践者，成为中国特色社会主义道路的维护者、捍卫者，还要努力提高凝聚智力的组织能力、明确重点的判断能力、说服感染的表达能力，最大限度地凝聚改革最大公约数、汇聚发展最大正能量，履行参政议政、民主监督和参加中国共产党领导的政治协商的职能，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出新贡献。

[参考文献]
[1]中国共产党统一战线工作条例（试行）[N].人民日报，2015-09-23（05）.
[2]中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见[EB/OL].（1989-12-30）[2015-11-12].http：///2011/09/06/
ARTI1315304517625143.shtml.
[3]本书编写组.十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012：27.
[4]努力致力于建设中国特色社会主义参政党[EB/OL].（2015-03-03）[2015-11-16].http：
///tzb2010/s1487/201503/4e14c7c648d142c09edddf6cedbe7e0a.shtml.
[5]中央社会主义学院理论学习中心组.画出最大的同心圆：习近平中央统战工作会议重要讲话精神学习讲座[M].北京：中共中央党校出版社，2015：9.
责任编辑：杨绪强。