地方政府房价调控目标与手段分析(精)

地方政府房价调控目标与手段分析宋祥来东北财经大学投资工程管理
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一、房价调控目标出台的主要背景
新建住房是我国城市化快速推进背景下住
房市场供应的主要形式之一，在旧城改造和开发规模较大的城市，新建住房的价格水平、总量规模和供应结构对住房市场总体价格水平起决定性作用。

现有的住房制度将城市中低收入住房困难家庭纳入住房保障覆盖范围，而中等收入以上家庭的改善性住房需求以及部分投资性需求都要在住房市场中得到满足，住房市场仍然起着资源配置的基础性作用。

国务院要求各地方政府切实履行住房市场调控的职能，并将新建住房市场价格作为落实地方政府责任的重要指标，纳入地方政府政绩考核指标体系中。

今年1月末，国务院常务会议确定了进一步
做好房地产市场调控工作的政策措施，要求各地方政府根据当地经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并在3月底向社会公布。

截至3月31日，全国已有608个城市公布年度新建住房价格控制目标，占城市总数的92.5%。

在公布房价调控目标的城市中，仅北京市提
出房价控制目标与去年相比稳中有降；绝大多数城市的房价调控目标都与经济增速和人均可支配收入增速挂钩。

个别城市提出2011年新建住房价格涨幅不超过2010年，或者与2010年全国商品住房平均价格持平，还有个别城市（长春）将房价收入比作为房价控制依据。

从各城市公布的具体数值看，基本处于10%左右的区间内。

各地方政府提出的房价控制目标被普遍质疑为“涨价目标”，个别地方政府甚至将房价上涨预期定的很高，不仅未能有效贯彻“新国八条”的政策意图，也与中央政府在“十二五”规划编制中强调的“民生幸福是发展最终目的”的宗旨相去甚远。

“涨价目标”的出现既有地方政府对房价下跌将影响地方经济增速的疑虑，也有对能否达到预定调控目标的隐忧，主要原因在于担心达不到目标而被问责，以及对经济增长为核心的政绩表现出的担忧。

二、新建住房价格控制目标的确定依据“新国八条”对新建住房价格控制目标的确定给出了原则性意见，即参考经济发展目标、人均可支配收入增速和居民住房支付能力。

前两个指标主要反映城市经济实
力和城市居民的总体收入水平，是城市房地产市场供求力量的基础；后一个指标则反映了城市居民实际的住房支付能力，从长期看住房价格应与其相适应。

1.经济发展目标与房价控制目标的关系经济发展目标反映了地区经济发展总体状态，主要包括地区经济增长水平、地方财政收入规模及增长水平、投资规模和城乡居民收入增长率等具体指标。

城市经济发展目标的确定通常根据本地区上一年度或规划期内的经济社会发展情况，结合国内国际环境综合确定，一般而言具有正增长的刚性。

经济发展目标中的经济增长总量、投资总量结合城市土地供应状况，构成了住房市场中供给总量的基础；而居民总体收入水平和源于城市之外的购房需求，则构成了城市住房市场中需求总量的基础。

供求力量的匹配决定了城市住房市场
的基本价格水平，而宏观政策、信贷供给、价格预期和城市发展状况等因素使住房价格在基本水平上发生波动和变化。

可见，经济发展目标基本奠定了城市住房市场供求格局和住房价格水平的基础。

2.城镇人均可支配收入与房价控制目标的关系
城镇人均可支配收入指家庭总收入扣除所得税、个人社会保障费及记账补贴后的收入，再除以家庭人口数，该指标常被用于衡量居民生活水平的变化情况。

从抽样调查方法看，这一指标是平均数，难以反映不同阶层、不同收入水平家庭的实际收入情况。

在各城市纷纷出台“限购令”的条件下，本地区居民可支配收入构成了住房市场需求的基础。

当然也要看到，其他影响因素也对住房价格水平起到了重要作用。

3.居民住房支付能力与房价控制目标的联系居民住房支付能力主要反映家庭从市场购买或租赁住房的交易能力，是住房市场健康、稳定和可持续发展的基础。

目前只有长春使用“房价收入比”作为房价控制指标，以人均可支配收入和设定的住房面积标准计算；其他城市暂无类似的提法，这与我国目前统计体系中尚无对应的具体指标有关。

实际上，长春提出的“房价收入比”指标只是平均意义上的，难以反映不同收入阶层购买不同档次住房的实际支付能力。

国外的研究经常在收入水平、住房价格和住
房档次细分的前提下，针对中低收入家庭购房支付能力展开。

美国的全国房地产经纪人协会NAR）编制住房可支付指数（HAI），考察在市场利率下，中位数收入水平的家庭对中位数价格住宅的抵押贷款偿付能力。

联合国人居署（UN-HABI-TAT）提出房价收入比（HousePricetoIncomeRatio）指标，用居住单元的中位市场价格除以中位家庭年收入，反映住房的可支付性。

国内研究则大多受限于统计指标体系，有的在指标测算上主要采用反映平均水平的住房面积、住宅价格和家庭可支配收入等指标计算相应的房价收入比和HAI指数；有的运用剩余收入法分析家庭购房抵押还款或租金支付能力，但同样限于统计数据的问题，无法反映不同收入水平家庭对不同档次住房的可支付能力。

目前国家的统计体系尚无不
同收入水平和不同住房状况间对应的可支付性测算指标，基于平均收入水平和平均房价的可支付性指标无法反映不同收入水平家庭的真实住房支付能力。

地方政府应该针对城市中低收入家庭的可支配收入和住房市场的实际供应结构，测算其首付款支付能力、住房贷款承受能力、房价收入比等指标，组成一个完整的可支付性指标体系，为房价调控提供科学依据。

三、地方政府调控房价的主要措施住房价格调控的手段主要通过引起市场需求和供给力量的变动，进而影响房价。

地方政府无法决定利率水平、货币发行量等对房价和市场预期起到关键影响的宏观经济变量，对本地区银行类金融机构贷款投向及结构的决策影响也
有（
限。

能够使用的调控手段主要有以下几方面。

1.“限购”政策
2010年4月以来，中央加大了房地产市场的宏观调控力度，首次提出“限购”的调控措施，各地纷纷出台具体实施细则；2010年10月第二轮“限购”政策出台。

两次“限购”政策主要限制各城市已购住房家庭和非该市常住家庭购买住房，有效挤出了住房市场的投资和投机需求。

“限购”政策也引发了市场预期的变化，表现为住房市场成交量萎缩，居高不下的房价有松动的迹象。

2.土地市场调控
土地是住房供应的源头。

调整住宅用地供应结构、增加中低价位中小户型商品住房及保障性住房建设用地供给，降低不合理的土地批租价格，都可以调整住房的实物供应结构，起到拉低市场均价的作用。

由于住房商品形成要经过较长的开发建设期，土地市场调控的效果难以立即显现，有较长的时滞。

同时，土地市场调控会影响城市财政收入，可能会降低经济增长速度，地方政府将在政绩考核的压力下权衡住房市场调控责任与土地财政的利害关系。

3.保障性住房建设
保障性住房建设是解决中低收入家庭住房困难的重要手段，其主要形式是廉租房、经济适用住房、城市安居工程、公共租赁住房和限价商品住房等。

保障性住房的供给可以满足部分中低收入家庭的住房需要，降低住房市场的有效需求总量，同样可以起到拉低市场成交均价的作用。

目前，保障性住房建设需要地方政府加大土地供应和财力投入，与其政绩考核目标有一定冲突。

另外，保障性住房
建设同样存在供应时滞的问题，难以在短时间内快速形成有效供给，但对市场交易主体的心理预期影响是显著的。

4.住房公积金贷款条件
在金融支持方面，地方政府还可以控制住房公积金对个人住房按揭贷款的条件。

通过设置不同收入家庭购买住房的公积金贷款首付款比例和利率水平，相应改变居民购房的融资条件，进而影响其购房决策。

住房公积金贷款条件的变动会迅速改变居民的购房决策，从而改变住房市场的供求关系，对房价造成影响。

这一手段受国家宏观金融环境和金融监管的制约，利率变动幅度有限，相对于商业银行贷款利率仍有很大优惠，不同收入水平家庭对贷款利率的敏感程度也不一样。

以上原因限制了这一调控手段对住房市场的影响力。

四、房价调控的预期效果分析房价调控是地方政府落实国务院房地产市场调控任务的重要内容，将纳入地方政府政绩考核体系中。

住房问题不仅关系到千家万户的切身利益，也关系到国民经济可持续发展和社会稳定和谐。

最近，住建部要求已公布目标的城市适当调整，进一步听取民意，说明中央对地方政府的调控目标并不满意。

中央和地方政府财政关系是驱动地方政府行为的重要动力。

中央政府掌握财政收入再分配的权力，以及根据绩效考核对下级地方政府实施奖惩的权力。

在以经济发展为核心的政绩考核体系中，地方政府要提升在同级政府间的竞争力，才能获得分税收入以及上级的财政奖励，官员进而才能获得升迁。

房地产业的产业链长，在土地、建设和销售等环节上能提供大量的财税收入，同时对经济增长指标有巨大拉动作用，自然成为地方政府看重的支柱产业。

因此，房价调控的预期效果，既与政府政绩考核体系中民生责任能否有效量化及所占比重有关，也与地方政府对房地产业的财政依赖程度有关，同时受地方政府可选择的调控手段和政府预期的制约。

从部分大中城市目前房地产市场情况看，“限购”政策和融资环境紧张可能导致住房市场价格出现松动或下降，短期内难以实现居民支付能力可以承受的程度。

长期来看，房价下降需要在财税制度和政府绩效考核体系上作出改变，需要配套改革的支持。

参考文献：1.宏观经济研究院投资研究所课题组.居民住房支付能力评价指标比较与分析.宏观经济研究.2005.22.夏刚任宏杨莉琼.城市不同收入家庭住房支付能力研究.建筑经济.2008.8齐婧/责
任编辑。