行政生态学与政府管理模式

山东省农业管理干部学院学报 ２００７年 第２３卷 第４期・１０６・行政生态学与政府管理模式邱　微　微（山东大学政治学与公共管理学院，山东　济南２５００１３）摘要：立足于行政生态学理论及其启示意义，紧密结合转型期我国行政生态环境的变化，详细阐述了我国政府管理模式为适应行政环境的变化，必须实现从管制行政到服务行政，权能无限行政到权能有限行政，权力行政到责任行政，人治行政到制治行政，低效行政到高效行政的转变。

关键词：行政生态学；行政环境；政府管理模式中图分类号：Ｃ９３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－７５４０（２００７）０４－０１０６－０３一、关于行政生态学行政生态学是以生态学的理论和方法来研究公共行政，把行政比作生物有机体，把行政活动的环境看作是行政的生态环境。

在大自然生态系统中，生物同生态环境之间进行物质、能量以及信息的交换和循环。

行政与行政环境之间同样存在循环和交换的过程，因此，行政生态学认为一个国家或地区的行政是与其行政生态环境密不可分的，提出从行政与生态环境的相互关系中对行政规律进行研究。

行政生态学要求对行政环境做出整体的观察和精密分析，进行宏观和微观的研究，从而正确揭示出行政运行的规律，保持行政活动与行政环境之间的平衡关系，使行政管理水平得以不断提高。

行政生态学主要代表人物是美国哈佛大学教授约翰・高斯和Ｆ・Ｗ・里格斯。

前者提出公共行政与行政环境之间的关系问题，并强调了外部环境因素对行政管理的重要作用。

后者运用“结构功能分析法”和“物理学光谱分析”的概念，对世界各国行政生态背景进行研究，总结出三种行政形态，即融合型－－－－农业社会的行政形态，衍射型－－－－工业社会的行政形态，棱柱型－－－－农业社会向工业社会过渡的行政形态。

行政生态学的产生和发展为行政学研究的深入开辟了一条新的途径，使人们能够从一个新的视角去把握行政过程，认识行政系统。

二、行政管理与行政环境行政管理与行政环境之间互相联系，互相作用，互相制约，相辅相成。

这种关系如果以行政环境为主体，表现为行政环境对行政管理的制约作用。

如果以行政管理为主体，则表现为行政管理对行政生态环境的改造，目的是为了保持两者之间的动态平衡。

１、行政环境对行政管理的制约作用。

行政环境对整个行政活动具有很强的制约性。

一般而言，良性行政环境可以为行政活动的开展提供有利条件，恶性行政环境则会对行政管理活动起到阻碍和抑制作用。

２、行政管理活动必须适应行政环境。

行政管理适应行政环境，要求行政管理符合特定行政环境提出的要求、提供的条件以及发生的变化。

行政管理和行政环境相适应，是行政管理系统存在和发展的必要条件，也是行政管理活动顺利高效进行的重要前提。

三、转型期我国的行政生态环境行政生态环境包含诸多要素，包括政治、经济、文化、自然等，在此，我们主要从经济、政治、文化和社会等角度出发，对我国当前的行政生态环境予以阐述。

１、现阶段我国的经济环境。

首先，经济体制格局的重大变化。

“２０多年的经济体制改革，已经使我国经济体制的格局发生了一系列新的重大变化：第一，农村经济由过去集体所有制经济转变为联产承包责任制；第二，全民所有制企业由过去行政机构的附属物向拥有法人地位的独立商品生产者和经营者转变；第三，所有制结构由过去单一公有制向多种所有制形式转变；第四，经济运行机制由过去指令性调拨分配逐步转向社会主义市场经济的方向转变；第五，经济决策方式由过去政企不分的集中决策向转变政府职能、实行分层次决策转变；第六，分配方式由过去搞平均主义、吃‘大锅饭’的供给方式向以按劳分配为主体的多种分配方式转变；第七，经济联系方式由过去条块分割的纵向联系为主向横向经济联合转变；第八，企业劳动人事制度由过去的固定工资制和干部职位终身制向引入作者简介：邱微微（１９８３－），女，山东济南人，山东大学政治学与公共管理学院２００５级研究生。

竞争机制和优化劳动组合的方向转变；第九，对外经济关系由长期封闭、半封闭型经济向积极参与国际交换与合作的开放型转变。

”①其次，“二元经济”条件下的“双重转型”。

中国目前的经济状况表现为两个特征。

第一，由于尚未完成从计划经济向市场经济的转轨，因此具有不同于一般发展中市场经济的特点。

第二，由于受历史因素的影响，具有不同于前苏联和东欧国家转轨经济的特征，其最明显的表现就是，在总人口的规模及农村人口比重上，呈现出比较典型的城乡二元经济的特征。

世界银行曾经这样描述，中国社会经济的转型属于“双重转型”，即“从乡村型农业社会，向城市型工业社会的转型，以及从指令型经济向市场经济的转型”。

　②转轨时期政府的公共管理面临大量重大而复杂的问题，改革开放、市场经济和现代化建设能否顺利健康向前发展，一个决定性的因素就是政府管理水平的高低，因此，行政管理必须面向实际，研究并解决现实管理过程中出现的问题。

最后，成功加入世界贸易组织，融入经济全球化浪潮。

ＷＴＯ的核心是全球化的市场经济规则。

ＷＴＯ规则是全球１００多个国家、地区及国际组织达成的多边贸易规则，它所倡导的市场经济体系包括了西方世界的绝大多数国家。

中国加入ＷＴＯ后，面临的最为紧迫的任务就是尽快适应既定规则，为全面融入全球化经济奠定基础。

加入世界贸易组织意味着中国进入了全面开放阶段。

在这个新的背景条件下，中国政府必须以此为契机，深入研究西方政府改革模式，结合中国本土国情，取长补短，尽快实现从传统行政向现代行政的转变。

２、现阶段我国的政治环境。

随着我国由计划经济向市场经济转变，随着高度整体性利益结构的弛懈和利益结构多元化的进展，也随着市场精神的浸染，我国有领导有组织地启动了政治　生活的民主化法制化进程，如改革高度集权、党政一元化领导体制，明确宣布共产党作为执政党必须在宪法、法律范围内开展活动；扩大基层组织自主权，加强基层民主建设；强化人大权威，加强立法工作，促进政治运作制度化、法律化等等。

这些充分体现了我国政治生活从集权人治到民主化法制化的逐步深入，这就要求我国政府管理模式面对环境的变化进行积极的回应。

３、现阶段我国的文化环境。

首先，传统文化的影响根深蒂固。

传统文化产生于漫长的历史过程和特定的环境中，是经过人们长期的实践活动积累起来的各种思想观念、处世态度、理念追求和道德观念等的总和。

中国历史悠久，传统文化积淀很深，至今深刻影响人们的政治态度、价值判断以及思想、行为等诸多方面。

传统文化不是表面的，而是潜在的，不是直接的，而是间接的，通过人的心理和精神因素影响人的行为。

行政活动同样受传统文化的影响。

比如我国的行政体制。

自秦至清，中国一直受封建专制政体官僚政治的支配。

封建官僚制对现行的行政体制产生了深刻影响。

如法治观念淡薄、理性精神缺失等。

其次，传统文化和西方文化的撞击。

改革开放以来，西方包括科学技术、管理经验、思想观念在内的各种文化涌入中国，冲击了中国的文化环境，与多年形成的传统文化产生冲突，导致了中西方文化的交织融合。

许多新思想、新观念不断形成，并作为一种新的思维方式，支配着人们的行为发生相应的变化。

在公共行政领域方面，中国一致遵循政府行政一元论和古典官僚制度，在现阶段同样受到了来自西方的先进管理理念、方法和技术的冲击，迫使其对政府管理进行重新思考和定位，面对新形势做出积极的应对。

４、现阶段我国的社会环境。

现阶段我国正处于由传统社会向现代社会快速迈进的阶段，稳定的社会环境为党的执政和政府的行政提供了良好的基础和条件。

但是，社会环境仍存在一些不利因素给党和政府提出了挑战。

具体体现在：（１）收入差距扩大，分配不公。

（２）社会的阶层分化日趋明显。

正确处理各阶层之间的关系是党和政府面临的一项重要任务。

（３）由于弱势群体在数量上和地域上的不断扩大，社会保障体系亟需建立和完善。

（４）各种复杂因素的存在使社会治安面临严重的挑战。

（５）社会公共物品供给不足，分配不均衡。

基础设施建设投资和教育投资主要集中在城市，农民不能享有和城市居民同等的公共产品和服务。

四、转型期我国政府管理范式选择第一，由管制行政范式向服务行政范式的转变。

管制行政范式是指政府管理者基于一种管束和控制的认识方式开展管理活动。

传统上我们一直将政府视为社会的管理者，政府的职责就是管理社会事务和经济活动，政府通过“管制”这种传统手段行使社会管理职能。

服务行政范式指政府管理者以公仆身份参与管理活动、为管理活动提供服务。

当今，由于经济全球化的强势冲击、市场经济的快速发展、ＷＴＯ规则的框架约束等，政府的这种管制方式已经不合适了，政府需要重新定位，凸显政府的服务职能。

这表示政府将不再扮演经济建设主体的角色，不再垄断更多的经济资源和经济权力、不再拥有部门利益和团体利益，而围绕公民、企业等多元主体行使职能，转变为市场主体和全社会服务的公共管理和公共服务型政府。

第二，由权能无限行政范式向权能有限行政范式的转变。

从权力角度而言，政府权力属于公共权力的范畴，对于这种公共权力的行使范围有两种不同的范式选择，即权能无限行政范式和权能有限行政范式。

权能无限行政范式是指政府管理者在管理活动中可以拥有、行使无限的公共权力。

认为政府的权力是无限的，应该对社会生活的一切负责。

目前，政府影响力的扩张是世界上的普遍趋势，这与政府的本能有关，正如英国学者帕金森在《帕金森定律》一书中所指出的那样，国家政府的权力有无限扩张的本能。

权能有限行政范式与权能无限行政范式相对，是指政府管理者在管理活动中只拥有、行使有限的公共权力。

有限政府要求政府的行动有一定界限，被人们限于一定范围之中，处于被约束和监督的位置。

有限政府的角色定位是“管好该管的”，把不属于政府管理范围内的事情交由社会管理，政府在公民或通过民意代表机关授权下行使其有限的社会管理职能。

（下转第１１４页）・１０７・取多层次、多形式的方法，收集数据资料，有重点地进行审核，并在此基础上进行汇总、整理、归纳和比较分析，以全面、准确地评价领导干部的主要业绩和责任。

四、领导干部执行廉政纪律情况。

一方面通过对帐务的审计，审查违规报销应由其个人负担的各项费用，私设“小金库”为个人或小集体谋利，长期无偿占用、甚至侵占公共财产，违规审批为他人谋取非法利益等问题；另一方面通过座谈的线索，应在审计的法定手段内，认真开展内查外调工作，一一做出结论或说明，落实和分清领导应承担的责任。

具体实践中应重点考虑的因素在明确党政领导干部经济责任审计几个共性方面的内容后，具体确定党政领导干部经济责任审计的内容和重点方面，还应着重考虑以下三方面因素：一、领导干部的职位职责及级别。

党政领导干部的范围较为广泛，从经济责任审计的角度讲，需要区分是政府领导干部（如省长、市长、县长）还是部门领导干部（如部长、厅长、局长）。

对于政府和行政级别较高的部门领导干部的经济责任审计，由于其权限大、层次高、经济活动范围广、影响大等特点，应侧重于履行宏观经济职责，宏观经济政策的制定、组织实施、重大项目的决策及执行等方面，所选定的经济指标也应具有宏观性特点，如政府领导干部应具有宏观性特点，如政府领导干部更多的经济活动是涉及本地区的区域经济发展和区域性决策事项，一般不涉及具体的财务管理及收支活动，因此，在审计内容和重点的确定上，要侧重于上述内容。