政府行政管理体制改革的系统构思

政府行政管理体制改革的系统构思--站在行政实践与理性思维结合的定位上内 容 提 要政府在经济与社会发展过程中起着至关重要的作用，而80年代以来方兴未艾的各国行政改革呈现出各种特点，并对我国的改革具有重要的影响，而中国自改革开放以来，不断进行机构与行政体制改革，也即行政改革，在适应时代发展的同时，传统的力量又制约着它，使改革成效打折，当人们关注98改革并寄于满腔希望时，应该对它进行系统构思，明确它的内涵，明确它的内容，明确它的道路，明确它的趋势方向及特点。

所以本文从行政体制改革最基本的概念入手，从职能转变，机构改革，人事制度改革等展开，明确它的道路，阐述合理、有效、权威、创新(包括服务)等新趋势及特点等角度来阐述对行政改革的理解。

前言政府改革或行政体制改革已成为当代的世界性潮流。

80年代以来，无论是西方市场经济国家、新兴工业国家或地区，还是转轨国家都掀起了政府改革的热潮。

从英国的"撒切尔主义"、美国的"重塑政府"运动和日本的"小政府，大社会"改革，到俄罗斯等东欧国家精简政府的改革和我国行政体制改革的深化都表明了这一点。

政府改革或行政体制改革则构成当代公共管理学或公共行政学研究的一个核心问题。

因而，研究行政体制改革的基本理论问题，总结各国行政体制改革的经验教训，对于相互转轨时期我国的行政体制改革是有重要的实践意义。

而与中国市场经济体制显著不同的是，西方国家的市场经济早已烂熟，政府在经济生活中的方方面面并不占统治地位，他们的政府行政改革目标是如何建立更廉洁、更高效的政府。

说到底，是一个如何减轻纳税者负担、降低行政成本、提供优质服务的问题。

而建立和培育市场经济却是中国政府的职责，但我国以往的行政职能、行政组织结构、行政活动方式和行政关系都与市场经济体制的要求不相配套，新的发展态势要求我们做出更大胆的努力，构造出不仅适应，而且能驱动社会发展的行政系统。

由我国国情所决定，我国未来现代化的进程，不可能依靠充足的资源或资金来完成，也不可能依靠外援或自发完成，唯一可能的是，依靠社会调控体系的高能量和灵活性，依靠它对市场经济体制的有效性来推动，这就要求行政系统的目标选择要领先于社会发展的实际要求，所以使行政系统成为中国现代化的主导力量，也成为中国行政(体制)改革的战略方向。

而本文拟通过对行政实践与理性思维结合的基础上对政府行政管理体制改革略作系统构思。

一、行政体制改革的涵义和作用行政体制是行政组织的一个重要组成部分，它是政治体制与经济体制的结合部，其涉及面广，内容庞杂；行政体制改革所涉及的因素或内容也十分广泛，影响深远。

因而有必要对有关行政体制改革的含义及其作用等最基本的问题作简要的论述。

要了解什么是行政体制改革，必须要先从行政体制概念谈起。

行政体制又称政府体制、政府管理体制或行政管理体制。

对这个概念的含义，学术界有不同的理解，这里介绍几个有代表性的定义：张文寿：行政管理体制泛指国家机构、企事业等单位的组织机构设置与管理权限的划分的制度。

但此解释过于狭窄，行政管理体制应包括行政组织、人事行政和政府管理决策。

张国庆：体制是制度的、具体的、外在的表现形式和实施方式，是对有关制度主体，包括正式组织、社会团体及个人的行为规范的总和。

行政体制是指国家行政机关的设置、职权的划分与运行等制度的总称，……主要体现在国家行政机关的设置上。

此外还包括一个国家长期的行政历史中积淀下来的行政关系和行政规范。

谢庆奎："体制"，不是体系与制度的总称，而是体制与机制的总称。

行政体制，是指行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式。

参考上述学者的定义，本文这样定义，行政体制是国家推行政务所建立的管理体制，是指行政组织的设置、行政职权的划分、人事制度、行政制度与行政方式、行政运行机制等的关系模式。

简要地说，行政体制就是政府的责权结构及其运行方式。

行政体制是政治体制的重要组成部分。

行政体制以经济体制为基础，必须与经济体制相适应。

经济体制可以认为是所有制形式和经济管理体制的总称，在经济管理体制中，包括国家对社会经济的管理方式。

所以，行政体制可以认为是政治体制与经济体制的结合部。

而行政体制改革或政府(体制)改革，是指国家行政机关的管理体制的改革，包括行政职权划分、行政组织结构、人事制度和行政管理方式、行政运行机制等方面的改革。

它的目标是建立一个运转协调、灵活高效的政府管理体制。

行政体制改革是一个复杂的系统工程，需要我们认真地去探索其发展的规律。

我们可以从以下四个方面来把握行政体制改革的含义：第一，行政体制改革在本质上是从属于政治体制改革的。

因此，在设计实施行政体制改革的过程中，不能忽视或回避行政体制改革的从属关系或割裂二者的内在联系，不能抛开改革的政治目的。

历次行政改革的"怪圈"现象证明，政治权力不作一定的转移或调整，行政体制改革是很难取得实质性进展并获得长期的、稳定的社会效应的。

第二，行政体制改革的核心问题是国家行政权力的重新定位和划分及行政职能的重新配置问题。

其中行政权力的划分决定行政职能的配置。

第三，政府机构改革是行政体制改革的重要内容。

行政机构是行政权力和行政职能的载体，如果没有行政机构，行政体制也就不存在了。

因此，行政体制改革的另一个关键是要在转变职能的基础上进行机构改革。

第四，行政体制改革的目标是建立起一个运转协调、灵活高效的政府管理体制。

因此，就其实质而言，行政体制改革也就是行政主体即政府机关自身管理体制的自我变革、调整和完善，是一种制度创新。

改革的过程实际上也就是制度创新的过程。

目的是要适应当代社会政治经济发展的需要，不断提高政府自身提供制度安排的能力，提高行政效率，促进社会经济的全面发展。

而回顾中国行政管理体制与机构改革历程，我们就可以发现，虽然行政体制改革这一概念本身也是在90年代初才提出的，但是这一改革的历史过程是清晰的，行政体制改革所反映出的社会时代内涵也是极为深刻的。

它大体上围绕着三大主题、四条主线展开的。

三大主题是：打破高度集中的计划管理体制、转变政府职能、建立宏观调控体系；四条主线是：机构改革、干部人事制度改革、中央与地方权限的调整划分、加强行政法制建设。

这已涉及了行政体制改革的各个方面，它是行政体制的各种因素及其关系的调整、理顺和完善。

它的目标是建立一个适应社会主义市场经济体制要求的，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制。

这一目标选择是我国社会经济发展的必由之路，是我国政治体制改革的现实选择，是我国社会生活形态转型的客观诉求，也是我国政府从行政发展到发展行政的自然趋势。

因而，行政体制改革作为一种政府制度的创新活动，亦是一系列具体新制度安排代替旧制度安排或构造一系列新制度的过程。

它所带来的预期净收益将大于预期净成本。

通过行政体制改革，改进行政管理，调整结构，改革财政能力等将能够增强政府的公共行政能力，提高国家的经济效率、活力，获得公众对长期经济改革的支持，降低社会成本，在世界竞争中站稳脚跟。

具体地说，对于经历了20年行政体制改革的中国来说，政府管理所发生的历史性巨变是不争的事实。

因为这种改革，不仅改变着政府的组织结构、管理体制、职能设置等外部的存在形式，更重要的是它对人们的思想观念、价值准则、乃至行为规范等也产生了深刻的影响。

它推动社会主义市场经济体制的形成，推进了中国政治体制改革的进程和民主政治建设，提高了政府管理的整体水平，促进了社会经济发展及现代化的进程，促进了政府职能的转变，加强了政府的宏观调控，促进了高素质专业化国家行政管理干部队伍的建立。

二、行政体制改革的内容 应该指出，自十一届三中全会以来，我国行政体制改革经历了由单项改革到综合改革、配套进行，由局部探索到全面推进、重点突破，由突破旧体制到建立新体制的发展过程，并取得了显著的成绩，尤其是在精简机构、职能转变、公务员制度建设以及现代化管理等方面取得了更大的进展。

但是我国的行政体制仍然未能摆脱过去为适应高度集中的计划经济体制而形成的格局，并不能适应当前经济社会发展的需要。

长期以来形成的一些弊端仍未得到根本医治。

存在的主要问题有：(一)政府职能配置和机构设置不合理。

我国现行的行政管理体制是按传统的计划经济体制的要求而建立起来的，政府经济管理职能带有很强的行政色彩。

国家对国民经济的调控主要依靠政府部门发布各种行政指令来实现，实行直接的计划管理。

国家对经济的管理权基本上集中于各级行政管理部门手中，各级行政管理部门实施严格的层次节制控制，这样旧的政府体制混淆了政府与企业的职责。

(二)各级政府组织之间的职权划分不科学。

在中央与地方关系上，权力过分集中于中央政府，地方政府缺乏必要的自主权。

因而，政府职能与结构的合理配置是有待进一步探索。

目前，我国的中央宏观调控能力既不齐备，又缺乏力度，而地方的自主权限尚不明确，理顺中央与地方政府关系的目的远未达到，且地方政府内部的机构、人事以及结构和功能的改革还未展开。

尽管历次机构改革中注重了中央与地方的关系，初步形成了纵向的分权模式，但中央政府相对高度集权的状态一直没有改变。

(三)机构臃肿，冗员充塞，国家财政不堪重负。

导致层次重叠、关系不顺、效率低下等弊端愈演愈烈，严重地影响了我国改革开放的进程。

(四)组织人事制度改革迈不开大步。

我国传统的及现在仍在部分实行的组织人事制度是与传统的高度集中的经济体制和政治体制相适应的集中统一的管理模式。

它的弊端主要表现为：(1)是管理对象庞杂，缺乏科学分害；(2)是管理方式陈旧单一，严重阻碍各类人才的成长；(3)是行政权限过分集中，责权分离，管人与管事相脱节；(4)是管理制度不健全，缺乏竞争、激励机制。

这种状况与我国社会经济的发展要求很不适应。

行政改革开放以来，实施了一系列改革，然而单项改革难以发挥整体效应，也无法实现人事管理的科学化、法制化。

要从根本上解决问题，就必须进行系统配套改革，全面改革现行的干部人事制度，在此基础上建立起一套科学的干部人事管理制度。

这样，为适应社会经济的发展，适应政治体制改革和民主政治建设，需要从综合的高度推进我国行政体制改革。

主要包括如下几个方面：(一)政府职能转变。

政府职能的转变意味着首先要对政府职能重新进行定位。

政府职能从它作用的领域看，包括了两个基本职能，即政治统治职能和社会管理职能。

政府职能本身是个发展的过程，政府随着经济、社会及周围环境及因素的变化而不断地进行职能结构的调整。

因此，政府职能的转变，也就是"职能结构的调整或合理化"。

在转轨时期，我国政府职能的转变主要包括：实现从计划调节到市场调节的转变，从微观管理到宏观管理的转变，从直接管理到间接管理的转变；职能转变的基本途径是实行政企分开，政府与社会分离。