广东国投破产案的时代意义和历史意义

广东国投破产案的时代意义和历史意义

自1986年《中华人民共和国企业破产法（试行）》实施以来，我国破产审判走过32年历程，总结好破产审判对保护我国经济建设的宝贵经验，讲好中国破产审判故事，对进一步贡献破产审判智慧、更好发挥破产审判为建设现代化经济体系服务的作用，具有鲜明的时代意义。三十多年来我国破产审判就个案影响力而言，目前仍以广东国投破产案为最。

春风得意马蹄疾

矗立在广州市环市东路繁华地段的广东国际大厦，广州人亲切称为“63层”，这是华南地区当时的最高建筑，一度成为广东对外开放的标志，更是财富和身份的象征。这里就是广东国际信托投资公司（下称广东国投）总部所在地。

计划经济时代，中国政府指定中国银行作为唯一对外金融机构。改革开放后，政府为了对外融资，成立政府全资拥有或实际控制的窗口公司，以窗口公司的名义对外借贷及发行债券。1980年7月广东省人民政府批准成立广东国投，注册资金人民币12亿元，为非银行金融机构，享有外汇经营权，上世纪90年代广东国投先后获得美国穆迪公司和标

准普尔公司相当于当时主权债的债信评级。广东国投先后与日本、美国、英国、法国、瑞士等数十家银行签订贷款协议，凭借“窗口公司信用”，通过在国际上发行债券、贷款、担保、参股、投资租赁等方式，兴办和支持了广东省一批重点项目，为广东经济发展作出了贡献。同时，广东国投从单一的信托业务发展成为以金融和实业投资为主的企业集团，形成了一批如广东国际大厦、江湾新城、广州交易馆等优质资产，投资范围遍及金融、证券、贸易、通讯、能源、高科技、房地产等几十个领域，投资项目共计3000余个。广东国投以其规模、资产、影响力、海外关系和政府背景，筑起当时广东最大的商业王国，号称“永不沉没的航母”。1994年5月，时任广东国投总裁黄炎田的照片登上了美国《商业周刊》的封面。

正所谓春风得意马蹄疾，一日看尽长安花。

山雨欲来风满楼

1997年7月2日，泰国在未做充分准备的情况下，宣布实施浮动汇率，泰铢兑换美元的汇率当天下降17%，外汇市场和其他金融市场一片混乱，引起印度尼西亚、菲律宾、马来西亚的金融混乱。同时，国际金融炒家动用数以万亿美元计的国际游资攻击香港、新加坡、韩国、日本金融，做空市场，整个东亚经济在1998年上半年处于风雨飘摇之中。时值香港回归前后，保持香港的金融稳定才能稳定香港的民心，中国政

府面临稳定人民币和港元的双重金融压力。而1998年我国内地外汇储备仅有1449.59亿美元，抵抗国际金融风险的能力还不强；尤其当时我国市场经济还很不完善，尚未加入世界贸易组织，应对国际贸易和国际金融风险的经验很不充分，这给中央政府带来了非常大的压力。在这一轮金融危机面前，中国政府能否妥善应对、有效化解风险，事关香港和内地的稳定，事关改革开放二十年成果的巩固，事关中华民族的长远发展。

金融危机爆发后，世界各国收缩对外投资，纷纷要求广东国投偿付对外到期债务。由于广东国投极度扩张，经营领域多达几十个行业，而内部管理根本跟不上。公司高层领导连广东国投旗下有多少家子公司都说不清楚。据后来清查，广东国投境内外注册的全资及控股企业共240家，比公司自报的多出108家。由于管理混乱，广东国投对外80%以上的借款，借款人营业执照、财务报表、还贷记录不全；总公司贷款比例高达395%，大大超过75%的规定；会计帐簿许多无凭证资料、业务台帐不完整，有27家境外公司甚至完全没有报表资料。公司高息吸存，高息放贷，贷款审批制度形同虚设。证券业务违规挪用客户保证金，非法集资。广东国投漫无节制向境内外500多家债务人发放贷款近130亿元。由于没有严格资信审查，这些债务人多数不能按期偿还债务，导致广东国投发生严重的外债支付危机。

与此同时，广东省政府设在香港的招商引资公司——香港粤海企业集团公司也出现了不能支付到期的巨额外债，广东省中小金融机构尤其

是农村信用社出现群众挤提存款现象。为应对亚洲金融危机，1997年

11月国务院召开了中央金融工作会议，确立了“谁家的孩子谁家抱”的处理原则。为处理好当时广东的特殊情况，中央紧急安排时任中国建设银行行长的金融专家王岐山同志到广东担任副省长，主管金融工作。中央和广东省决定先对广东国投进行关闭清算，同时中央借资380亿元给广东稳定银行和金融支付，维护地方金融稳定。中国人民银行对广东国投关闭清算显示：广东国投总资产214.71亿元，总负债361.45亿元，资不抵债146.94亿元。

一石惊破井底天

广东国投作为非银行金融机构，破产清算无疑会影响国家和地方政府的信誉，甚至影响改革开放进程。但如果广东省政府要重组广东国投，需要付出偿还债务、承担担保责任、盘活经营等共计307亿元的“天文数字”。而更为深层次的原因是，广东国投只是这次亚洲金融危机国内爆出的第一个严重问题，今后会不会有更多、更严重的问题出现？如果广东国投问题政府兜底了，那么将来的类似问题是不是都要兜底？由此，中国的政府和企业还能否区分、中国还是不是市场经济？这些大问题、大危机，都在考验着当时的决策者。

1999年1月11日，广东国投及其部分子公司向法院申请破产；1

月16日，广东高院、广州中院、深圳中院分别依法裁定宣告广东国投、

广东国际租赁公司和广信企业发展公司、广东国投深圳公司4家企业破产还债。广东国投成为我国首例非银行金融机构破产案。广东高院成立了时任院长吕伯涛为组长的广东国投破产案领导小组；广东省政府成立四个企业的破产清算组，分别由时任省政府省长助理的武捷思、副秘书长刘昆、李春洪、审计厅副厅长吴清泉等担任清算组组长。

广东国投361亿元人民币债务80%以上借自日本、美国、德国、瑞士、香港等国家和地区130多家银行，广东国投破产消息一出，立即在全球金融市场掀起轩然大波，被国际金融界称为“广信事件”。很多债权人表示：“无法相信自己的耳朵！”广东国投这样一艘在金融界被视为“不沉的航母”，怎么可能一下变成了“泰坦尼克号”呢？！

正所谓两害相权取其轻，投石问路，石破天惊。

天降大任于斯人

广东国投宣布破产后，对外面对的是130多家外国银行的债权追收及要求政府承担责任的国际呼声。1999年7月日本首相小渊惠三访问中国与朱镕基总理会晤时，就广东国投破产案指出：这是中日之间严重的双边问题，影响深刻，要求中国妥善处理。该案在一定程度上成为影响国家关系的因素。对内面对的是需要紧急安置的629名职工、违规吸收个人存款而要求退款的2万多名储户、下属9个证券营业部违规挪用保证金而要求退回保证金的8万多名股民，10余万人的合法权益一旦得不

到保障，很容易酿成严重后果，内外维稳的压力异常突出。

中央给予广东大力支持。1999年春天的九届全国人大二次会议期间，日本记者就广东国投破产提出了很多刁钻的发问，时任国务院总理朱镕基面对全世界媒体掷地有声的回答：“广信申请破产这件事，是中国金融改革过程中的一个个别事件。它向全世界发出一个信息：中国政府不会为一个金融企业还债，如果这个债务不是由各级政府所担保的话。”总理这一讲话，从国家层面向全球金融界宣告了广东国投破产案破产还债的基本方针。而此前，以日本债权人为主的很多境外债权人都认为，国企等同于政府，国企负债理应由国家偿还。

化解外部压力，最为重要的举措是引进国际知名的会计师事务所和律师事务所参与破产清算，提高司法公信力。广东国投破产案绝大多数为境外债权人，而《企业破产法（试行）》规定企业清算由行政色彩浓厚的“清算组”负责，与国际上以破产管理人为主的做法相去甚远，很多债权人担心清算工作的客观公正性。为此，清算组和破产审判法院联合召开新闻发布会，强调本次破产清算严格“依法、按规、参照国际惯例”进行，同时宣布聘请毕马威华振会计师事务所、香港孖士打律师行、广东君信律师事务所三家国际、国内知名的中介机构，协助处理广东国投破产案的清算工作和境内外法律事务，开创了我国破产案件聘请国外中介机构负责清算的先河，为2007年我国企业破产法确立以中介机构取代清算组的破产管理人制度提供了宝贵经验。

化解国内压力，最主要是依靠政府统筹应对，发挥社会主义制度的优越性。一方面，省政府拿出474万元资金，做好广东国投629名职工的遣散和安置工作，解决企业职工的后顾之忧。另一方面，广东省政府作为广东国投的投资方和主管方，委托中国银行广东分行审查收购广东国投违规吸收的个人储蓄存款，向储户垫付存款5.9亿元，后由银行取得代位求偿权，作为普通债权人申报破产债权，参加破产财产分配。再者，省政府委托广发证券托管广东国投9个证券营业部，保证证券营业部正常经营；后再整体转让，用转让款及其他破产财产支付被挪用的1.23亿元股民保证金。

正所谓内忧外困不足惧，统筹协调困难小。

开天辟地慨而慷

二十年前广东国投案破解难题的举措和智慧，今天依然极具参考价值。

（一）创设“一带三”破产格局

集团公司破产，子公司是否一并进入破产，当时的破产法规定不明确。合议庭认为子公司是独立法人，未达到破产边界而启动破产程序，于法无据。最终，广东国投破产采取的是“一拖三”破产模式，即广东国投向广东高院提出破产申请，广东国际租赁公司、广信企业发展公司、广东国投深圳公司也分别向广州中院和深圳中院提出破产申请，其余26

家全资子公司未进入破产。三家法院坚持统一领导、统一工作思路，统一工作部署，统一执法尺度，开启了关联企业合并破产的先河。

（二）创新债权申报登记方法

当时的破产法规定，债权人应向受理破产案件的法院申报债权。但广东国投破产案件债权人数众多，债权数额巨大，错综复杂。广东高院认为，法院可以将债权申报工作授权破产清算组操作，并对清算组进行指导和监督。由于广东国投在关闭阶段已申报债权的债权人，如对登记的债权无异议，视为已向法院申报债权。由广东法院向债权人发出债权确认通知，收到通知后30日内不提出异议，视为债权人确认已申报债权。截至1999年4月16日，涉及境内外、国内外494家债权申报人，申报债权总额467亿元，其中广东国投本部有320家债权申报人，申报债权金额逾387.7亿元。这一大胆尝试直接推动2007年企业破产法有了债权人“向管理人申报债权”的规定。

（三）创新债权审查确认程序和方式

面对广东国投这样一起超大体量、错综复杂的破产案件，假若申报的每一债权都由债权人会议直接进行审查确认，不仅难以操作，债权审查确认的时间必然旷日持久。广东高院决定先由破产清算组聘请的中介机构代表清算组，对债权人申报的债权进行初步审查确认，对破产清算组审查的债权通过债权人会议表决，债权人有异议的，可以向受理破产案件的法院申请裁定得到救济，保障债权人的合法权益。最终广东国投

获得确认的债权人200家，确认债权人民币202.2亿元，被否认债权185.6亿元，包括数额最大的日本劝业银行依据安慰函而申报的4500

万美元债权。

（四）厘清担保责任

一是依法确认安慰函不构成法律意义上的担保。安慰函有两种形式，一种是广东省政府为广东国投出具的介绍性函件，表明广东国投是我国对外融资窗口公司，由广东省政府全资拥有，当广东国投不按时偿还债务时，广东省政府将督促其偿还债务。另一种是广东国投向其子公司的债权人出具的，内容是广东国投负责督促、组织这些子公司按时还款或对子公司的管理上作出承诺。由于安慰函的措辞近似于保证，判断安慰函是道义上支持，还是法律上的保证责任，难以把握。广东高院从安慰函的名称、措辞和当事人交易习惯、当事人对安慰函的预期等进行判断，依法认定安慰函没有保证担保内容而无需承担保证责任，不予确认担保债权涉及金额23亿元。

二是依法认定政府担保无效但需承担过错责任。4案需要解决的担保债权涉及到广东省8个市、32个县，共69个政府机关的担保责任问题。政府机关如何承担保证责任，成为国外债权人关注的焦点。对此，广东法院认为：法律明令禁止政府机关为企业担保，如果政府机关为企业提供了担保，该担保依法应认定无效；担保无效，担保法及其司法解释按照主合同是否有效、担保人是否存在过错对担保人的民事责任份额

进行了明确的规定；政府机关对外承担赔偿责任限于政府机关预算外资金，并依法明确了预算外资金审计的依据和程序。

（五）创新债务追收和财产变现方法

广东国投等四家破产企业共500多家债务人，欠债人民币189亿，涉及全国8个省市，广东省内58个市、县。广东高院果断决定，将广东国投在广东省内对外债权统一指定给债务人所在地的58家法院执行，并由广东高院执行局指导监督，共出动500多名法官、法警，出动一万多人次，依法采取了查封、冻结、扣押、拍卖、中止、终结等法律措施，共执行案件280多件，共计追回债务15亿余元，开创了全国法院统一指定执行的先例。对政府机关无效担保赔偿责任问题，委托广东省审计厅分成5个审计小组分别对66个政府机关的预算外资金进行强制审计并予以执行。

广东国投破产案始终坚持以拍卖作为处置破产财产的基本方式，做到公平、公正、透明，提高了破产清算工作的公信力。其中对广东国际大厦实业有限公司100%股权和债权拍卖成交价11.3亿元，创造了当时国内单笔破产财产拍卖价之最。根据广东国投破产财产追收及变现状况，首创了破产财产多次分配，亦被后来的立法所吸收。终结破产程序前，广东国投破产案经三次破产财产分配，债权清偿率达到12.52%。2017

年6月29日，广州市万溪房地产公司在广东国投破产财产处置项目拍卖会上，以人民币551亿元竞得广东国投对广东省信托房地产开发公司

100%投资权益和债权。其核心资产为1988年8月广东省信托房地产公司以2.8亿元竞拍得到的广州芳村花地大道两侧的1500亩土地，当时楼面价仅218元每平方米，现已上涨100余倍。这次交易被媒体称为“史诗般的交易”，对此次处置受益进行分配后，广东国投债权清偿率达到100%。

（六）创设债权人主席委员会本案境内外债权人320人，遍布世界各地。若事无巨细的通过债权人会议进行审议耗费时间、增加成本、难以操作。广东高院根据实际需要，参照国际惯例创设“债权人主席委员会”，将债权人主席的设置从一名增加至九名，由债权数额最大的六家境外债权人和三家境内债权人担任，分别由瑞士银行、日本劝业银行、美国花旗银行及中国银行等轮流主持债权人会议，并不定期召开主席委员会例会。这一制度设计为2002年最高人民法院制定《关于审理企业破产案件若干问题的规定》时所吸收，为2007年我国企业破产法新设债权人委员会提供了司法经验。部分境外债权人提出，以往关闭中银行、中农信等金融机构，所欠外债均优先受偿，且广东国投个人存款优先偿还，广东国投境外债权也应优先受偿。合议庭认为，金融机构的破产清算与行政关闭不同，前者是破产程序，后者是行政程序，破产清算对于普通破产债权一律平等受偿，境内外债权处于同一清偿顺位，金融企业债务也不应由政府偿还。对个人存款的清偿问题，是在进入破产程序前，由广东省人民政府依其行政职权决定由省财政厅拨出资金委托中国银行广东省分行支付广东国投自然人储蓄存款，支付存款本金后取得这些

自然人对广东国投债权的代位求偿权，同样作为普通债权人参与分配，并不享有优先权。

正所谓制度创新，逢山开路，遇水架桥，办法总比困难多。

三军过后尽开颜

2003年3月28日广东高院裁定广东国投破产案终结，同时保留清算组仍继续进行债权追收和追加分配工作。

广东国投破产案折射出中国从计划经济过渡到市场经济转型期的阵痛，也使中国金融业真正走向了市场化，中国破产司法走向了世界舞台，标志着中国法制进入新纪元。正因为如此，国内外将这次审判称为“世纪大审判”。用时任广东省主管金融的常务副省长王岐山的话：政府在投融资中扮演主角的时代必须结束，用破产的方式“引爆”广信债务危机，有可能把一件坏事变成好事。“中国的金融机构也能依照市场准则和法律申请破产，其实这表明我们在市场化的道路上往前大大走了一步”。正如朱镕基总理在1999年九届全国人大二次会议招待会上说的：中国政府不会为一个金融企业还债，如果这个债务不是由各级政府所担保的话。广东国投破产案的成功审理，打响了中国从计划经济向市场经济转变过程中依法处理金融问题的“第一炮”，标志着在我国处置金融风险的方式上，已经按照国际惯例办事。该案对整顿金融秩序、化解金融风险，应对境外债权人“索债”浪潮，起到警示作用；也为香港粤海

企业集团公司的成功重组和广东省中小金融机构金融风险的顺利处置抢得先机。

广东国投破产案创造了十个“第一”：国内第一例非银行金融机构破产案、破产财产标的第一、境外债权第一、第一个聘请境外中介机构、单笔破产财产拍卖价最高纪录、第一例全国法院予以配合支持审理的破产案件、首设债权人主席委员会、第一宗运用统一协调机制追收破产财产的破产案、第一例破产裁定在境外得到承认的破产案、第一宗终结破产程序后保留清算组处理遗留事宜的破产案。2003年4月9日最高人民法院在广东召开表彰大会，时任院长肖扬作出重要批示：“它（广东国投破产案）标志着我国按照市场经济规律办事，不为企业债务提供政府担保，体现出我国政府整顿市场经济秩序，整顿金融秩序的决心；表明人民法院有力的支持政府依法行政；同时也为金融机构健康发展提供了正确的司法引导，有利于确立国家主权信用，创造良好的投资环境。”广东国投最大的债权人之一，美国杨基债券代理人高度赞扬中国法官是“非常优秀的，工作令人满意”。美国《华尔街日报》评论指出：广东国投被宣告破产，使中国金融业真正走向市场，标志着中国法制从此进入新纪元。

毕马威南中国区合伙人黄文楷先生自1999年至今一直参与广东国投破产清算和后续工作，笔者走访时他谈到，广东国投破产案给他留下了三点深刻印象：一是内地法院的高效率，多地法院协同推进和政府对破产案件的大力支持，这是其他国家和地区做不到的；二是广东国投案

严格按照依法、依规、参照国际惯例的原则处理，整个破产清算公平、公开、公正，很好的树立了内地司法形象，打消了境外当事人的顾虑；三是在当时法律安排很不完善的情况下，广东国投案的成功审结，极大推动了中国内地破产程序的国际化。

正所谓五岭逶迤腾细浪，乌蒙磅礴走泥丸，更喜岷山千里雪，三军过后尽开颜。

事非经过不知难

2003年3月19日，时任最高人民法院副院长的李国光同志在接受中央电视台的采访时说：“搞一个案子尽管难，尽管很苦，但是觉得很有味道。自己的素质、司法理念好像提高了一步。作为一个法官，在一生中也许能够办千百件案子，但是办经典案子是不多的，广东国投破产案就是一件经典案件。”

“事非经过不知难”，这是广东国投案主审法官王建平回答笔者关于回顾感受的第一句话，他接着感慨道：“理论是灰色的，惟生命之树常青。没有经历4年的繁忙审理和后续15年工作，绝对体会不到个中滋味。面对广东国投这么一个巨无霸，刚接手的那种惶恐和无助，的确难以言表。”据他介绍：广东国投案第一难难在法律适用上。合议庭先后梳理出包括清算组法律地位、“安慰函”的法律效力、破产代位求偿权、母公司与子公司破产的关系、跨境债权追收等26个法律问题，每

一个问题的解决都需要找到理论支撑、惯例依据、债权人会议同意，无不需要艰辛的劳动和巨大的勇气。第二难难在稳定的维护上。对外130多家外国银行和其他金融机构追收债权；对内629名职工需要紧急安置，违规吸收个人存款的2万多名储户要求退款、下属9个证券营业部违规挪用保证金的8万多名股民要求退回保证金，涉及10万人的利益。第三难难在各种协调上。破产合议庭面对的是200个债权人，来自十几个国家的130余家境外金融机构，280宗债务追收当事人，其中包括69个政府机构；29家全资子公司和200余家参股公司；破产清算组、3个中介机构，以及省委整顿金融小组、最高人民法院的指导小组、本院破产案领导小组，需要协调方方面面的关系。第四难难在事务性工作的处理上。广东君信律师事务所的合伙人谈凌律师向笔者介绍说：“当时的工作实在是太多了，律所分为对外债务追收组、债权确认组、资产处置组、劳动纠纷组、金融衍生产品组等5个小组，分工负责，工作到人，定期交流。每次债权人会议召开前几天，几乎都是没日没夜的工作。”另据破产合议庭统计，广东国投案处理各种往来文件千余份，仅《偿还财物通知书》就发出600多份，撰写各种方案、报告、答复等文字材料200余万字。

正所谓事非经过不知难，每一个小成就都是无数付出的结晶。

来路回望心盎然

一个大案，一个挑战；一种经历，一种责任。

正如2003年3月19日、20日中央电视台经济频道专题片《广东国投破产案回眸》两集的标题一样，广东国投破产案代表了世纪之交那个时代中国沿海省份的企业状况、金融状况、经济状况和破产状况，历史在这里凝聚成跌宕起伏、波澜壮阔、气壮山河的惊天一幕。广东国投破产案如下经验值得发扬光大：

一是破产审判是化解金融风险、稳定市场投资的重要手段。贸易战、金融战已经成为国际非常规战争的重要表现形式，防范金融风险是保障我国经济健康发展的重要前提。如何将依法办理金融机构破产案、大型上市公司破产案与维护金融安全、社会稳定有机结合起来，既维护案件当事人的合法权益，又确保国家经济、社会和政治的稳定，这是人民法院服务大局的首要问题。同时，在处理和应对金融风险时，决策者应当参照处理广东国投的做法，用好、用足破产手段。

二是只有公平公正才能树立国际司法权威。案件的公平、公正处理，有时会与案件处理的政治效果、社会效果发生冲突。面对冲突，必须坚持以公平、公正为前提，放弃了公平公正就不可能树立司法权威，没有司法权威，政治效果和社会效果同样为无本之木。正是因为坚持公平公正处理，广东国投破产案最后受到国内外一致的好评，很好地发挥了为维护社会稳定、促进经济发展的司法职能作用。

三是创造性解决司法难题是法官应有的担当。立法是对生活规律的

总结，客观上总会落后于日新月异的现实生活。在法律适用困难面前，法官不能拒绝裁判，但法官以什么样的担当精神、社会责任感和创新勇气来应对和解决难题，往往成为案件审理的关键。广东国投审判法官参照国际惯例，创造性的解决了26个法律难题，保障了案件审理的顺利进行。广东国投破产合议庭的钻研精神、担当精神、创新精神，值得全体法官学习。

四是党委和政府对重大破产案件审理的支持是审判工作顺利进行

的保障。重大破产案件往往综合了重大经济问题、重大稳定问题、重大法律问题，不是简单的司法问题，需要运用行政的、经济的、综治的手段综合解决，离不开地方党委的领导和政府的支持。在破产审判过程中，我们期盼这样一种愿景：党委和政府为破产审判提供支持和保障，破产审判通过化解社会难题为党委和政府分忧。

五是按国际惯例发展中国破产立法是我国破产走向国际化的必由

之路。破产是解决市场主体拯救和退出、实现市场化资源配置和优胜劣汰的主要法律手段，这是世界主要国家的通行做法。随着市场一体化和全球竞争的加剧，法律制度的竞争未来将成为综合国力竞争的重要部分，将决定一国贸易、投资的吸引力，也是人们生活是否向往的重要衡量标准。广东国投破产案之所以成为第一个域外承认效力的破产案，与该案突破当时立法、适用了相当多的国际惯例、赢得了国外境外当事人认同是分不开的。

国家正在伟大复兴征程上阔步前行，经济正在朝向现代化体系改革发展，破产审判正在为经济结构调整保驾护航，以广东国投破产案代表的破产司法时代已经过去，但广东国投破产案对政府管理部门的启发、对金融界的警示、对破产法官的激励、对破产立法的推动，依然值得我们掩卷深思。

正所谓滚滚长江东逝水，浪花淘尽英雄。破产发展风起云涌，一个时代终将过去，然前事不忘，后事之师，继承中谋发展，方能数风流人物，还看今朝。