中国农村宅基地产权制度

中国农村宅基地产权制度过去

来源：《房地产权产籍》时间：2010-04-27 09:08:48

一、宅地私有并可自由买卖时期

1949年新中国成立后到1962年，农村宅基地归农民私人所有，农民拥有宅基地和房屋的所有权，农民宅基地和房屋都属于农民私有财产，宅基地所有权与房屋所有权两权主体合一，宅基地及地上房屋可自由买卖、出租、赠与、典当及继承等。

新中国成立后，在农村开展了废除封建土地制度，没收地主的土地与房屋分给农民的土改运动，实行“耕者有其田、居者有其屋”。

1949年，具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》第10条规定，“中华人民共和国……有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制……。

1950年中央人民政府颁布的《土地改革法》规定，“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”，“所有没收和征收得来的土地，统一地、公平合理地分配给无地少地的贫苦农民所有”，“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。

1954年全国人大通过的《宪法》更明确地规定，“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”，“国家依照法律保护公民的私有财产的继承权”。

1956年全国人大常委会《农业生产合作社示范章程》规定，“初级阶段的合作社属于半社会主义的性质，在这个阶段，合作社已经有一部分公有的生产资料，对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料，在一定的期间还保留社员的所有权，并且给社员以适当的报酬”。

1956年全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，“人社的农民必须把私有的土地……等主要生产资料转为合作社集体所有”，“社员的土地转为合作社集体所有，取消土地报酬”，“社员原有的坟地、房屋地基不入社”。

从漫长的封建社会到1949年，中国农村社会中一直实行的是土地私有制，地主占有大量的土地，而广大农民只占有少量土地，土地可以自由买卖，土地兼并因此出现，而土地兼并导致的阶级矛盾是中国封建社会朝代更替的主要原因。新中国成立后，实行了土地改革运动，废除了封建的地主土地所有制，广大农民分得了土地，基本实现了土地所有权的平均化。但是土改并未废除农村土地私有制，只是通过平均地权的形式实现了农民“耕者有其田、居者有其屋”的梦想。但是如何防止土地私有情况下，土地兼并的再次发生，仍是新中国执政者必须考虑的问题，于是，从1949年至1956年，中国共产党在农村逐步推行了互助组、初级社、高级社(集体所有)。

1956年，我国农村生产资料私有制的社会主义改造基本完成，具有社会主义特征的高级农业生产合作社普遍建立，土地等主要生产资料都归集体所有，实行统一经营、共同劳动、统一分配。但在农业合作化过程中，农民的宅基地及其房屋并未入社，仍归农民个人所有。

二、地归集体所有和房屋可自由买卖时期

1962年初至1999年间，宅基地归集体所有，个人仅享有宅基地的使用权，宅基地不准出卖和出租，但宅基地上的房屋可以自由买卖，农民住房由房地合一的所有者主体转变为所有

者主体相分离，形成延续至今的房屋所有权主体与土地所有权主体相分离的模式。

(一)1962年一1981年：农民可原始取得宅基地使用权，房屋可自由买卖

1962年八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《人民公社六十条》)规定，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”，“要保障社员个人所有的一切生产资料，包括房屋……等，永远归社员所有，任何人不得侵犯”，“社员的房屋，永远归社员所有”，“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。从这些规定可以看出，农民对宅基地由原来的所有权转变为使用权。

1963年中共中央颁布的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定，“社员的宅基地、包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变”，“宅基地上的附着物，如房屋……等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有”。1963年的该规定，第一次使用了“宅基地使用权”概念，同时规定了“地随房走”的原则，农村宅基地所有权从此明文转变为宅基地使用权。

1963年最高人民法院颁布的《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》(修正稿)再次强调了上述规定。

1975年全国人大通过的《宪法》规定，“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他生活资料的所有权”。

1978年中央委员会通过的《农村人民公社工作条例》(试行草案)规定，“农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖”，“社员合法所有的房屋……等生活资料和生产资料，以及……存款，永远归社员所有，任何人不得侵犯”。

1979年最高人民法院颁布的《关于贯彻执行民事政策法律的意见》规定，“处理社员宅基地的使用权等纠纷，应根据土地归国家或集体所有，一律不准出租和买卖的原则，……如宅基地使用权确有必要变更的，人民法院应根据党和国家的政策法律规定，与有关部门共同研究，妥善处理”。

1981年国务院《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》规定，“必须重申，农村社队的土地都归集体所有”，“分配给社员的宅基地……社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，……”

该阶段，农民对宅基地由之前的所有权转化为使用权，农村宅基地所有权主体与使用权主体相分离，宅基地不准出租和买卖，但宅基地上房屋可自由买卖，确立了农村宅基地使用权的无期限性。

(二)1982年-1998年：农民和城镇居民都可原始取得宅基地使用权，房屋可自由买卖

1982全国人大通过的《宪法》规定，“宅基地和自留地、自留山，也属集体所有”，宅基地归集体所有，以宪法形式被确认。

1982年国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》规定，“社员对宅基地……，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权”，“集镇内非农业户建房用地的面积标准，由县级人民政府……作出规定”，“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，……，报公社管理委员会批准：……，批准后，由批准机关发给宅基地使用证明”，“由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按第十四条的规定办理申请、审查、批准手续”，“出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地”。从这些规定可以看出，集镇内非农业户可通过申请、审批程序取得宅基地使用权。

1984年最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》规定，“村镇公民之