推动城乡发展一体化

热论政策新规划共同解读十八大
十八大报告强调“重中之重”的战略定位，提出“四化同步”、城乡一体化的发展思路，是对解决“三农”问题路径的顶层设计，也是我们党关于建立新型工农城乡关系的科学思考。

连日来，系统内外围绕“四化同步”、城乡一体化、建设现代农业等话题，进行了热烈讨论和贯彻部署。

本期，我们专题刊发国家相关部门领导、“三农”专家学者、系统内基层工作者对十八大报告的解读和剖析，希望能给读者以启迪。

编者按
推动城乡发展一体化
中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文
在城乡二元结构和计划经济体制基础上形成的城乡二元经济社会管理体制，是影响我国从根本上解决“三农”问题的一大体制性障碍。

对此，党的十八大报告明确指出：解决好农业、农村、农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。

一、我国在逐步改变城乡二元结构体制、推动城乡发展一体化方面已经积累了宝贵经验
党的十六大以来的10年，是我国农业及农村发展最快、农民得实惠最多的10年。

这固然是由于我国整个经济的持续快速增长，使国家具备了实施一系列前所未有的强农、惠农、富农政策的经济实力，但更主要的，还是因为党中央明确了要把解决好“三农”问题放在全党工作重中之重的位置、着力统筹城乡经济社会发展、加快形成
城乡发展一体化新格局的指导思想。

世纪之交，我国实现了总体小康，在这个基础上，党的十六大报告明确提出要在21世纪头20年内把我国建设成为全面的小康社会。

为了实现这个宏伟目标，党的十六大报告明确把“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入”作为全面建设小康社会的重大任务。

尔后不久，胡锦涛总书记对“实现全面建设小康社会的宏伟目标，最艰巨最繁重的任务在农村”、
“把解决好农业、
农村和农民问题作为全党工作重中之重”的判断和要求作出了深刻阐述。

此后，就有了一系列以前难以想象的强农、惠农、富农政策的密集出台，农业农村发展和农民增收状况都有了明显改观。

在总结十六大以来经验的基础上，党的十七大报告进一步提出：
“要加强农业基
础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效
机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

”在党的十六大、十七大报告精神指引下，近10年我国农业和农村发展取得了举世瞩目的成就，城乡之间的经济社会关系也开始发生积极变化。

我国粮食连续8年增产，年总产量从2003年的8614亿斤增长到
2011年的11424亿斤，年均增产350多亿斤。

农民人均纯收入连续8年较快增长，从2003年的2622
元提高到2011年的6977元，年均增收540多元，尤其是近两年连续出现了农民人均纯收入增幅高于城镇居民人均可支配收入增幅的可喜局面，城乡居民的收入差距由此有所缩小。

同时，农民进城务工经商乃至举家外出到城镇定居的种种束缚正在加快解除。

到2011年底，全国农民工数量已突破2.5亿人，其中举家外出的农民工数量已突破
3000万人，农民工已经成为我国诸
多行业产业工人中的主体力量。

农
高端声音
特别关注
Ｓ
pecial Concer
１０中国合作经济December 2012
村劳动力的大规模流动和进城务工经商，不仅为城镇和工商业的发展带来了新生力量、加强了城乡之间经济社会的交融，更为发展现代农业和促进农民收入较快增长开辟了新的空间。

与2002年相比，我国农业劳动力的数量减少了7000多万人，乡村中从事农业的劳动力比重降低了12个百分点以上，平均每个农业劳动力实际经营的耕地面积由此扩大了20%以上。

2011年，全国农民人均纯收入中的工资性收入达2963.4元，占人均纯收入总额的42.5%。

与2000年相比，农民人均工资性收入增加了2261.1元，在人均纯收入中的比重提高了11.3个百分点；同期农民人均家庭经营的收入增加了1794.7元，在人均纯收入中的比重下降了17.2个百分点。

工资性收入已经成为新世纪以来我国农民收入增长的重要支柱。

近10年来，农业、农村的发展和农民的增收，主要得益于党的一系列强农、惠农、富农政策的密集出台。

从彻底免除农业税到推进乡镇机构改革，从实行对种粮农民生产的直接补贴到建立粮食最低收购价制度，从提出把国家基础设施建设和社会事业发展的重点放到农村，到农村义务教育经费保障制度、新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、新型农村社会养老保险制度的建立，从全面推进集体林权制度改革到明确农村土地承包关系要保持稳定并长久不变，从大幅度提高农村扶贫标准，到分类指导城镇户籍制度改革政策的出台等，广大农民在这些方面多少年的期盼开始得到实现，这使得蕴藏在亿万农民群众中最丰厚的发展动力得到了极大调动，由此也就造就
了我国农业农村发展的这个新的黄
金时期。

党的十六大以来我国实行
统筹城乡发展、推进形成城乡经济
社会发展一体化新格局的成就鼓舞
人心、经验弥足珍贵，是我们继续
推动城乡发展一体化的宝贵财富。

二、坚持中国特色农业现
代化道路、不断提高粮食等主
要农产品供给保障能力，是推
动城乡发展一体化的必要基础
我国人多地少，解决好十几亿
人口的吃饭问题，始终是治国安
邦、实现稳定和发展的基础，对此
在任何时候都不能掉以轻心。

近些年来，我国粮食等主要农
产品连年快速增长，基本满足了市
场的需求。

但同时也要看到，这些
年也是我国经济发展、人民生活水
平提高和城镇化推进速度最快的时
期，社会对粮食等主要农产品的需
求在快速增长。

我国农业基础薄弱
的状况尚未根本改变，农业生产力
的发展仍然明显滞后。

在近年农产
品需求旺盛的背景下，粮食等主要
农产品供给的增长，赶不上经济社
会发展需要和人民生活水平提高速
度的迹象已经开始显现。

粮、棉、
油、糖、肉、奶等主要农产品的进
口数量在逐步增加。

据有关专家测
算，如按我国农产品单位面积的产
量计算，目前进口粮、油等主要农
产品的数量，已相当于我国在境外
利用了6亿亩以上的农作物播种面
积。

在经济全球化背景下，合理利
用国际国内两种资源、两个市场，
对于弥补我国农业资源的相对不
足、加强与农产品出口国的经济合
作都有利。

但我国作为人口大国，
对粮食等主要农产品的进口必须有
度，否则就会影响国家粮食安全，
影响经济、社会改革发展稳定的大
局。

因此，在推进工业化、城镇化
的进程中，必须按照党的十八大报
告所要求的那样：加快发展现代农
业，增强农业综合生产能力，确保
国家粮食安全和重要农产品有效供
给。

发展我国农业，再靠增加水土
资源和化肥等投入，不仅余地已经
很小，而且还会加重对生态环境的
不利影响，因此，必须走中国特色
农业现代化的道路，在工业化、信
息化、城镇化深入发展中同步推进
农业现代化。

要在坚持实行最严格
的耕地保护制度和不断完善国家对
农业支持保护体系的基础上，用现
代生产条件装备农业，用现代科技
手段改造农业，用现代产业体系提
升农业，用现代发展理念引领农
业，用现代组织形式经营农业，用
培育和造就大批新型农民来发展现
代农业。

要增加各方投入，大力改
造中低产田，全面提升农业的水利
化、机械化、信息化水平，通过提
高农业的土地产出率、资源利用
率、劳动生产率和市场竞争力，来
保障我国粮食等主要农产品有效供
给持续增长的能力。

三、坚持工业反哺农业、
城市支持农村和多予少取放活
方针，是推动城乡发展一体化
的必然要求
农业是受市场和自然双重因素
影响的产业，也是经济效益相对较
低而社会效益重大的产业。

我国农
业目前总体上经营规模狭小、科技
含量不高，绝大多数农户缺乏快速
特别关注
Ｓpecial Concer
中国合作经济December2012１１
积累资金的能力，仅靠农民的力量难以加快我国农业农村现代化的进程。

因此，党的十八大报告明确要求：坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农、惠农、富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

当前我国的城乡发展差距主要体现在三个方面：
一是农业科技含量、劳动生产率低，这必须通过加快发展现代农业来解决。

二是农村基础设施建设和社会事业发展滞后，农村生产生活条件差。

对此，党的十八大报告明确要求：坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。

党的十六大以来，随着社会主义新农村建设的深入推进，国家不断加大对农村路、电、水、气等基础设施建设的投入。

2002年至今，全国新建改建农村公路271万公里，经改造后的农村电网已覆盖95%的农户，解决了3.26亿农村人口的饮水安全问题，新增农村沼气用户3000多万户，改造农村危房460万户，农村的生产生活条件得到明显改善。

推进城乡基本公共服务均等化也取得实质性进展，免费义务教育惠及1.3亿农村学生，新型农村合作医疗制度已覆盖97%的农民，农村最低生活保障制度覆盖了5300万贫困农民，新型农村养老保险制度将在2012年底对农村实现全覆盖。

但总的来看，国家投入的农村基础设施存在着建设等级低、缺乏有效管理养护机制等问题。

农村基本公共服务和社会保障的制度虽已经建
立，但其服务和保障的水平与城镇
仍存在较大差距。

因此，必须长期
坚持把国家基础设施建设和社会事
业发展重点放在农村的方针，使公
共财政支出进一步向农村倾斜，让
农民能够更充分享受经济发展和社
会进步的成果。

三是城乡居民收入总体上还存
在较大差距。

2011年，我国农民人
均纯收入为6977元，当年的收入
增长额达到了1058元，是历史上
农民人均纯收入增收首次超过千元
的一年。

而同期城镇居民人均可支
配收入为21810元，是农民人均纯
收入的3.13倍。

这个差距虽比
2009年的3.33倍、2010年的3.23
倍有所缩小，但仍显示出缩小城乡
居民收入差距的难度之大。

党的十
八大报告要求：着力促进农民增
收，保持农民收入持续较快增长。

这就要采取综合性措施，多渠道解
决农民增收中的难题。

当前制约农
民增收的突出矛盾有三个，一是农
民家庭经营的生产成本在不断上
升。

农民家庭经营费用占总收入的
比重：2000年为36.6%，2010年为
42.6%，2011年为45.8%。

要有针对
性地采取加大生产补贴力度、完善
农产品价格形成机制、降低农产品
流通成本、大力发展农业政策性保
险等措施，提高务农收益、增加农
民收入。

二是农民创业和扩大生产
面临资金、技术、人才短缺的困
难。

要在财政、金融、税收等方面
采取有效措施鼓励有条件的农民创
业，并在提供技术和培养人才等方
面向农业和农村倾斜，支持农民发
展各种开发式农业、规模种养业、
设施农业、农产品加工业和旅游休
闲农业等，帮助农民从合理利用农
村多种资源中增加收入。

三是农民
向非农产业转移就业仍面临一系列
困难。

要进一步拓展农村劳动力外
出务工经商的空间，保障农民工的
合法收入和各项合法权益，降低他
们在外的生活成本，着力提高农民
纯收入中的工资性收入比重。

农村最低生活保障制度全覆盖
后，尽管农村贫困人口的温饱问题
已基本解决，但离脱贫致富仍有相
当大距离。

国家在公布新的扶贫开
发纲要的同时，大幅度提高了农村
的扶贫标准，并把11个集中连片
特困地区和实行特殊政策的西藏、
新疆南疆地区和四省藏区确定为今
后10年扶贫攻坚的主战场。

要增
加扶贫开发投入，加大对口帮扶和
社会扶贫力度，努力完成新纲要提
出的各项扶贫开发任务。

四、坚持改革创新，是推
动城乡发展一体化的强大动力
推动城乡发展一体化的实质是
破除城乡二元结构的体制。

党的十
八大报告要求：要加大统筹城乡发
展力度，增强农村发展活力，逐步
缩小城乡差距，促进城乡共同繁
荣。

显然，要实现这一目标，就必
须在城乡两方面都大力推进改革创
新。

深化农村改革，要适应工业化、
城镇化快速推进中农村经济社会发
生深刻变化的新形势，要针对农业
劳动力大规模转移、市场经济的观
念和机制在农业及农村中不断深
化、现代农业技术和装备更普遍应
用等新情况，在切实保障农民各项
合法权益的基础上，大力推进农业
的组织和制度创新。

党的十八大报
特别关注Ｓpecial Concer １２中国合作经济December2012
巩固发展农业农村经济好形势
党的十八大报告对“三农”问题作了许多重要阐述，并专题部署了“推动城乡发展一体化”工作，明确提出加快发展现代农业、增加农民收入、建设新农村、推进“四化同步”等重大任务，提出了一系列新思想、新观念、新举措，进一步发展了我们党关于“三农”工作的指导思想与政策理念。

这些要求和部署是在“三农”领域贯彻落实科学发展观的具体体现，是全面建成小康社会对农业农村发展提出的新要求新任务，是当前和今后一个时期做好农业农村经济工作的指导思想和行动指南。

深刻理解“重中之重”的战略思想，着力深化对农业基础地位的认识
十八大报告强调，解决好农业、农村、农民问题是全党工作重中之重。

这一科学定位，充分体现了我们党对国情、农情的深刻认识和准确把握。

党的十六大以来，中央坚持把解决好“三农”问题作为
全党工作的重中之重，连续下发9个指导
“三农”工作的1号文件，出台了一系列
强农、惠农、富农政策，取得了粮食生产
“九连增”、农民增收“九连快”的巨大成
就，开创了农业农村发展新的黄金期。

现
在，虽然农业比重在下降、农村人口在减
少，但农业在国民经济中的基础地位没有
改变。

党的十八大描绘了全面建成小康社
会的宏伟蓝图，无论从保障供给看还是从
扩大内需看，无论从经济总量增长看还是
从人均收入增加看，无论从经济发展看还
是从五位一体全局看，对农业及农村发展
的要求都会越来越高。

全面建成小康社
会，基础在农业，难点在农村，关键在农
民。

小康不小康，关键在“老乡”。

解决
好“三农”问题任重道远，必须把“重中
之重”的要求贯穿我国社会主义现代化建
设始终。

要清醒地、坚定不移地深化对农
业基础地位的认识，深刻认识粮食安全是
工业化、城镇化的根本保障，是经济发展
的坚实基础，不断增强做好农业农村经济
工作的责任感、使命感。

深刻理解“四化同步”、城
乡发展一体化的目标路径，着
力拓宽和创新农业农村经济发
展思路
十八大报告指出，要坚持走中国特色
新型工业化、信息化、城镇化、农业现代
化道路，促进工业化、信息化、城镇化、
农业现代化同步发展；城乡发展一体化是
解决“三农”问题的根本途径。

这是我们
党对现代化发展规律与历史经验的科学总
结，是对新形势下工农、城乡关系的深刻
认识，也是推动“三农”问题解决的总体
思路和路径设计。

工业化、信息化、城镇
化和农业现代化是当前和今后一个时期我
国现代化的发展趋势，城乡区域发展协调
互动是加快转变经济发展方式的重要依
靠，建立工农互惠、城乡一体的新型工
农、城乡关系是维护社会公平正义、促进农业部部长韩长赋
中国合作经济December2012１３。