对存量违法建筑整治的思考——以马桥镇为例

对存量违法建筑整治的思考

——以马桥镇为例摘要：违法建筑的整治是社会治理工程中的一项艰巨任务，在全区进行违法建筑整治的大背景下，笔者以马桥镇违法建筑及其整治的客观现状为基础，剖析违法建筑屡禁不止的各类原因，探讨违法建筑产生的内在动因，揭示违法建筑对社会发展与人民生活所带来的巨大危害，并针对性的提出整治措施，力图为全区的违法建筑整治提供有效的对策。

关键词：马桥违法建筑整治思考

改革开放以来，随着我国国民经济的快速发展，城市的规模也在逐渐的扩大，然而在城市化步伐不断加快的过程中，一些未经法律、法规许可的违法建筑也在悄然兴起。近十年来，违法建筑越来越成为城市脏乱差、交通堵塞和安全事故频发的重要原因，作为城郊结合部的闵行区马桥镇，受到经济利益的驱动，违法建筑呈现大幅增长的态势，从而成为了违法建筑的重灾区。为落实区委、区府关于整治违法建筑的相关要求，笔者就马桥镇的违法建筑情况进行了深入研究，在统计违法建筑存量、分析违法建筑产生原因的基础上，全面思考违法建筑整治过程中需要顾及的各种因素，在现行违法建筑整治和管理制度的框架下，采用各方都能接受的整治

方案，有效减少违法建筑总量，切实推进违法建筑整治工作全面落实。

一、对违法建筑的定义

（一）法律条文对违法建筑的认定

从法律条文来看，“违法建筑”一词源于已经废止的《城市规划法》第40条：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建设物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”但在该法及其配套细则中，均未对如何界定违法建筑进行深入阐释。因此违法建筑的概念，在法律上的界定比较宽泛，散见在城乡规划、房屋管理、国土资源、市政管理以及水务、绿化、消防、公路等部门法和众多的行政法规中，各行政管理部门也是根据自行管理要求和特点进行解释，而没有专门的法律对其加以界定。

（二）学术界对违法建筑的认定

学界相关人士在对违法建筑问题研究过程中，产生了许多不同的定义，但没有一个公认的表述，大体归纳下，认定违法建筑主要通过以下几个条件来判断①：

第一，所谓违法建筑应当是损害社会公共利益的。一般

将其作为认定违法建筑的实质要件。所谓“公共利益”包括两层含义：首先是具有公共使用性质，其次具有公共利益的用途②。公共利益是不特定多数都有权享受的社会资源，是需要通过严格的法律途径来维护的。

第二，所谓的违法建筑应当是违反城乡整体规划的。这是一般认定违法建筑的形式要件。城乡整体规划是政府部门对城市和乡村的土地进行监管的重要手段和依据，依法产生的城乡规划与“公共利益”的价值取向是一致的。

第三，所谓的违法建筑应当是违反了法定程序形成的。这是一般判断违法建筑的执法依据，如：未依法办理建筑用地规划许可、未办理建设工程规划许可手续等。

第四，所谓的违法建筑应当是经过行政主管部门必要程序后确定的。作为政府依法行政的程序性限制，只有经过法定程序确认后，才能宣告某一对象为违法建筑。

综合以上几点，本文定义的违法建筑主要是指，经政府行政主管部门依法确认的，未经规划许可、建设用地许可或建筑工程施工许可，并发给许可证（批准书）的，或虽经许可，但不按许可条件建造的，损害社会公共利益或影响城乡整体规划的建筑物。

二、马桥镇违法建筑现状

（一）违法建筑分类现状

作为城郊结合部，马桥镇的违法建筑分为城市化地区违

法建筑和农村地区违法建筑，其表现形式、存在类型、用途性质各有不同。

1、城市化地区违法建筑的主要类型及分布。一是城市化地区老违法建筑大多形成于二、三十年前。主要类型为：屋顶搭建住房、厨房等生活设施；在底层封闭围墙内或利用原房屋凹陷部位，搭建、拼接、建造住房、厨房等生活设施；企业厂区内未批建设的各类用房；社区确认权属用房以外部分尚未拆除违法建筑房屋等等。这些违法建筑除企业、社区等法人集体用于生产经营外，多数为个人确因生活困难、住房紧张而搭建。二是城市化地区新违法建筑，多为近年产生或正在发生。主要类型为：新建别墅拼接、改造，擅自扩大建筑面积；破墙、破门、破窗改建或增扩原房面积。以上违法建筑除破墙、破门、破窗行为多发生在沿街住宅底层，用于开店赢利外，其他均有向新建别墅、高档住宅区发展、延伸的趋势。

2、农村地区违法建筑的主要类型及分布。一是由于城市化的进程快速推进，以及经济的快速发展，越来越多的外来务工者源源不断地涌入，由此产生了巨大的租金低廉的简易住房的市场需求。当地居民响应了这样的市场需求，无视法律法规的禁止，不断地搭建了大量的违法建筑供给出租，谋取大量的租金收益。二是始终在“违建—拆除—再违建”中循环往复。其主要类型有：建新不拆旧；原址加层或拼接

扩面；以危房名义翻建或推倒重建；未批异地新建；企业以招商引资名义利用原房屋擅自扩面改建等等。以上违法建筑多数集中在经济相对繁荣的区域，集市、市场周边更为突出，并呈现向更大范围扩散、蔓延势头。

（二）违法建筑趋势现状

1、由个体违法建设向群体违法建设扩散的趋势。违法建筑建设由初期发生在某个小区或者某个村庄的居民个体行为，逐步扩散到很多小区很多村庄的不少居民的群体行为。你建我也建，大家一起建，跟风效应使得违法建筑遍地开花，造成了“法难责众”的执法困境。

2、由居民违法建设向单位违法建设扩散的趋势。近年来，随着上海市马桥镇城市化进程的飞速推进，城区不断向四周郊区拓展，城郊结合部的土地逐渐进入市场，当地村集体经济组织和部分单位、村民为了谋求更多的经济利益，把集体使用土地、划拨土地直接或间接非法转让和出租，形成了较混乱的土地“隐形”市场，从而导致城镇规划功能紊乱，土地利用率低下，违法用地、违法建设现象屡禁不止。

3、由户籍人口违法建设向外来人口违法建设扩散的趋势。违法建筑的违法主体扩散的一个新动向就是由本地人向外来人口扩散。主要有3种情况：一是在城区的旧里弄、老式小区内或者是集市、农贸市场附近经营性的违法建筑。二是在城市边缘诸如废品收购站内、在建工地附近私搭乱建的