4第四讲、法治新时代-提高立法质量

言下之意是地方性法规、规章的增长率远远高于 中央一级的法律法规的增长率——可能过分超前 了。从整个的数据来看，这种立法“大跃进”的 情形，其实是不可持续的：你怎么能够年年保证 年增长30%的这样一个数量和结构的规模化扩张？ 显然不行。
因此在当前，中国法律体系已经形成
的“后体系时代”，我们必须把提高 立法的质量作为加强和改进立法工作 的主要任务，要坚持科学立法、民主 立法，强化立法论证、立法调研、立 法评估，拓展人民有序参与立法的各 种途径，切实增强法律的可执行性和 可操作性，提高法律的权威性，让每 一部法律都能够成为“精品”。
评价科学立法的标准是什么？ 党的十八届四中全会就立法
如何顺应民意，出台了什么 措施？ 尊重客观规律尊重人民需求， 才能打造良法。

推进科学立法、提高立法质量的目的，是 使已经制定出来的法律法规、规章条例立 得住、行得通，切实管用。具体在十八届 四中全会决定的措施


加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、 协调、审议的机制，健全向下级人大征询立法意见的机制， 建立基层立法联系点的制度，推进立法的精细化。 其中，“建立基层立法联系点制度”其实是基层的法律工 作者特别呼吁的。过去，在基层工作的同志常说，法律都 是“高高在上”的一些“领导”同志制定的，制定的过程 中不怎么“接地气儿”、不怎么搞调研、也不怎么考虑和 处理基层同志经常面临的那些困难。而在这次十八届四中 全会提供的科学立法的具体措施当中，就明确提出要建立 立法的基层联系点，以推进立法的精细化。

探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等 对立法涉及的重大利益调整论证咨询机制。 其实这一点在我国过去的立法过程中已经广泛地 开展了。我们国家在制定《民法通则》《物权法》 《侵权责任法》，以及像什么《证券法》《公司 法》《劳动合同法》这些法律的时候，都广泛地 征求、咨询过有关专家和学术团体的意见。而这 一条举措，实际上是把以往比较管用、已经被证 明是正确的措施进行了法定化。
会说，立法者怎么能是自然科学家？其 实，马克思的意思是说，立法者的最高 境界就是要把握社会生活的客观规律， 按规律办事、按广大人民群众的切实需 求办事。 我们经常听到这样的现象：立法的本意 是好的，但是由于用词不准技术不好， 结果表达的不好，导致了人民群众不愿 意遵守，法律实施的效果大打折扣。



一方面，这样授权的决定本身过于笼统， 既没有具体的范围说哪些东西给他哪些东 西不能给，以至于30年后到今天这个授权 规定仍然有效；而且也没有规定到期的一 个界限。这就带来一个很大的问题：授权 立法长久地“拖”下去，尾大不掉了。
授 权 立 法
是立法机关（议会）在它所制定的一项原则立 法（授权法）中，规定将某些具体事项立法授予行 政部门，专门设立的机关，司法机关或地方国家机 关。不同于授权法，后者指授权立法的整个活动或 者过程，包括授权机关制定授权法和被授权的机关 根据授权法的立法活动。

推进民主立法， 凝聚立法共识。
健全立法机关和社会公众的沟通机制，开展立法 协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、 无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中 的作用。 上一节讲过，中国的法治是一种协商性的法治， 它并不是说哪一个权力机关主管立法工作，因此 所有的立法就“都是”这个机关的事儿，而别的 单位别的组织团体都不闻不问，这不是中国的政 权特征。 协商性法治的一个特点、也是优点，就是要集思 广益，让众人说话，团结最广大的人民群众，依 托人民政协、人民团体进行民主立法。

具体的例子就是我国的税收立法，根据我 国的《宪法》和《立法法》的规定，税收 立法应该是全国人大、也就是最高权力机 关的立法，但是在今天我们国家总共18个 税种，其中只有3个完成了立法程序，即由 全国人大来制定的，比如说《个人所得税 法》《企业所得税法》等。而更多的其余 的税收的法律规定，都是由行政机关以行 政法规的形式来规定并征收的。这就不但 违反了“税收法定”的宪法原则，也与整 个代议制的民主制度精神不相一致。
健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度， 增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发 挥人大代表参与起草和修改法律作用。 在我们国家从1979年到现在30多年时间里，尽管 宪法规定全国人大拥有最高的立法权，全国人大 代表是依照宪法法律所规定的立法者，但是就立 法的总量而言，相较于人大常委会立法，人大本 身的立法只有不到10%，剩下90%都是由人大常委 会制定的。而根据宪法的规定，人大常委会的常 委不是选举产生的，因此他们并不是法定意义上 的立法者。 而现在在十八届四中全会当中，增加了法律规章 起草征求人大代表的意见制度，就是要让立法者 真正起作用，增加人大代表列席人大常委会会议 的人数，而不是由人大的常设机构或者是法工委 这样的工作机构来扮演这样主导的角色。
全国人大常委会法制工作委员会， 简称“全国人大法工委”，也可简 称人大法工委，是全国人民代表大 会常务委员会下设的工作委员会之 一。与全国人大法律委员会不是同 一机构。
健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途 径和方式。 这和上文提及的内容是一脉相承的，就是说，一 定要“开门立法”，让更多的人及至每一位老百 姓都参与到法律制定的进程当中，对立法的项目、 内容，乃至于立法的程序、立法制定以后结果的 绩效评价，都要扩大人民的参与。


拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法 规、规章草案公开征求意见和公众意见采 纳情况的反馈机制，广泛地凝聚社会的共 识。这一点应该说是非常重要的。



完善法律草案表决程序，对重要的条款可以单独地表决。 法律草案的表决，过去始终是一个简单化的问题，就是法 律草案拿出来让参会的人大代表大家一人一票表决通过。 但是，这样的做法虽然看似简单，却有可能把立法当中的 很多细节忽视。 在以往这样法律过会的时候，经常会有一种现象就是有些 代表基本上同意这部法律出台，但又对其中的个别条款有 意见；当然也有一种相反的情况，就是对法案当中的某些 条款是同意的，认为是符合社会的需求应该通过，但对法 律的其他一些事项一些条款则不同意。 这样一来，让你整个的法通过，就意味着“全部”表述都 通过了，这些代表就很是不满意不情愿。要解决这个问题， 就有必要吸取西方国家在立法当中的一些宝贵经验。西方 国家，还有中国的台湾地区在立法当中，长期以来就有一 个行之有效的做法，就是在表决的时候，既可以表决整个 的法律生不生效，也可以就法律当中某个特定条款是不是 生效，进行表决。
推进科学立法，提高立法质量

关于“立法要科学”这方面，马克思有一句经典 的名言，他说，“立法者应该把自己看作是一个 自然科学家，他不是在制造法律、不是在发明法 律，而是在表述法律„„如果一个立法者用自己 的臆想来代替事物的本质，那么，我们就应该责 备他极端任性。”
马克思的这句话怎么去理解，可能我们
客观地讲，这种“良性”违宪“良性”违法的概 念，在我们国家改革开放一切还无法可依、或者 只有少量的法可依那样一个特定的背景下，似乎 还能理解；但是到了今天，我们依法治国建设社 会主义法治国家，从1997年到现在都推行了将近 20年的当下，如果还赋予“良性”违宪“良性” 违法以合理性，使为了改革可以罔顾已经制定的、 行之有效的法律，这就会让法治欠缺权威性、稳 定性和合法性。 现阶段立法的基本目标是法律规范要符合客观实 际，满足改革发展的需求，当立则立、当改则改、 当废则废。这方面也有一个具体的例子可以讨论。

⑤探索委托第三方起草法律法规草案。 “第三方”是一个新的概念，以往很多的 立法往往是由行政机关从部门利益出发制 定的草案，为国务院、全国人大常委会所 接受，就变成了国家级别的基本法律，最 后实际上兜售的是部门利益，是部门的许 可权和权力的行使。 因此这一类立法显然是从主观出发，而不 是从客观中立的理性角度出发。为了解决 这一问题。此次文件中提到“引入第三方 评估”，应该说是一个重要的举措。
法治新时代
提高立法质量
我们的立法体制还有哪些不如人意
的地方？ 授权立法的弊端是什么？ 如何推进民主立法，凝聚人民群众 的最大共识，保证每一部立法都成 为“精品”？


党的十八届四中全会决定指出，法律是治国之重器，良法是 善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立 法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这 个关键。 据不完全统计，1979年到2010年，我们国家法律制定的年平 均增长率超过了8%，这个“8%”和年平均GDP增长的8%非常 地相近，也就是说经济进一寸、法律也进一寸。而行政法规 的年均增长率是10%，部委规章的增长率达到了13%，地方性 的法规则高 在过去，立法项目的征集也好，立法项目的论证也罢，牵 涉的主体都是立法机关的工作人员：要不然是全国人大法 工委的工作人员，要不然是国务院法制办的工作人员，总 之基本上都是在比较封闭的机关、少数人所做的工作。 但是面向未来，区区两个立法机关的工作机构又是岂能把 那么复杂的立法项目全都征集得上来，把那么艰难的立法 论证的事项全部精通的？这是不可能的。于是在十八届四 中全会的决定当中，提到了完善立法项目的征集和论证制 度。
以往的改革，对立法工作的冲
击是什么？在立法体制的改革 方面，如何正本清源，消除授 权立法过滥的弊端？ 确保制定良法，方能推进国家 治理体系和治理能力的现代化。
完善立法体制，提高立法效率

在过去改革开放的岁月中，有些时候处理 得好，就是把改革和法治衔接起来了。但 也有一些特殊的情况没有处理好这种关系， 为了改革就破掉所有法治的条条框框、完 全不按法律办事，认为法律的规定是对改 革创新的羁绊、是阻碍了改革。因此，一 些部门或是地方的领导人“甩开法治搞改 革”，甚至在一些理论者的研究当中，还 提出了“良性违宪”的这么一个概念。
其实当初，授权立法的宗旨之一就
是在立法的条件不成熟时，由最高 的行政机关在实践中来探索。但这 样的问题现在解决了，就应该把税 收立法权由全国人大收回来，结果 迟迟不收造成“尾大不掉”。这也 影响了全国人大立法和国务院立法 彼此的关系，显然造成了我国立法 某种意义上的混乱。

十八届四中全会决定当中指出，健全有立法权的 人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常 委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大 相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员 会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础 性等重要法律草案的制度。增加有法治实践经验 的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工 作委员会立法专家顾问制度。

在改革开放的初期，1985年，为了进一步 促进当时改革开放的进行，由全国人大向 国务院授权立法，就是说允许国务院就经 济的基本制度——基本的经济法律制度、 基本的民商事法律制度、基本的财税法律 制度，授权立法。这是当时情况的需要。 应该说，授权以后，国务院制定了许多良 好的行政法规，也起到了很好的作用。但 是经过了这么多年，世易时移，变法宜矣。 全国人大对国务院的这样一种授权立法， 在20世纪80年代是合乎社会发展需要的， 但在今天却受到了很大的诟病。
举一个例子。20世纪 90年代初期的时候， 我们国家有大约200多 个城市都纷纷地制定 了该城市的禁止燃放 烟花爆竹的规定，这 样地方性的法规。像 什么北京上海广州等 主要的城市，全都立 了这样禁放的规定。


这个禁放规定从立法的本意或者动机来说，也还是有一定的道理。因 为在今天，我们的城市发展非常的快速，人口越来越多，城市的建筑、 交通以及整个生活的布局都非常的细密。城市制定的禁放的规定在刚 开始施行的时候，最早的那一年两年的效果还不错，可以说第一个第 二个春节往往是鸦雀无声，再加上有很多联防队员治安队员在巡逻监 督，整个的法律实施工作还不错。 但到了第三年第四年、还有第五第六年，人们心中那种传统习俗的依 赖就开始发挥威力了，全城上下一片烟花爆竹的燃放声。那么，这个 问题怎么去理解，如果我们对人民群众的需求把握不准，制定了他们 不愿意也不能够接受的禁令性规定，最后的结果一定是人民普遍的不 服从、普遍的不守法。