高官问责制

高官問責制
香港100多年的公務員制度，在其實
施過程中，不斷有著革新和演變。

但自70
年代設立廉政公署以來，還沒有一項制度
的推出，像當前‚主要官員問責制‛(香
港民間社會又稱為‚高官問責制‛)這樣，
引起社會各階層的巨大迴響。

今年4月17日，特首董建華向香港立
法會公佈了擬於7月l日實施的‚高官問
責制‛方案。

其核心構想是將高級決策官
員從端‚鐵飯碗‛的公務員變成政治任命，
以合約受聘;而公務員則負責執行政策，
並仍然保持政治中立。

1997年，董擔任香港首任特首，全面
繼承港英留下的18萬公務員，當時就被外
界認為是個重大考驗。

而在主權移交剛滿
5年的香港，‚問責制‛的推行，無疑是對
董特首的第二次大考驗—這一制度能否為公務員們和廣大香港市民所歡迎接受? 這一制度是否真能有助於將政府變得更加
團結、高效與親民?
在香港，有人擔心‚高官問責制‛會
破壞香港的民主。

但事實正相反:高官問
責制本身就是香港政制民主化的產物，同
時，它也有助彰顯民眾的力量，使政府對
要瞭解‚高官間責制‛的內容，就先
要對現行香港政府的架構及這項制度出臺
的背景有所瞭解。

香港1997年回歸之後，基本沿用原
有的行政體制，不同之處主要在於行政長
官是由一個具廣泛代表性的800人選舉委
員會選舉產生。

行政長官系政府首長，下設3司即政
務司、財政司和律政司，3司分管16個局，
臀臀臀
疊時政譬如保安局等。

這些局屬於決策性質，它
們分管幾十個負責執行具體工作的署，如
警務署等等。

3司16局的負責人均由公務
員內部產生。

公務員隊伍‚嚴守政治中
立‛，對其統領主要通過政務司司長來實
現，政務司司長是公務員首長，亦可視為
‚首席公務員‛。

1997年，前任政務司司長陳方安生領
導全體公務員留任過渡，成為香港回歸之
日國際關注的焦點。

然而回歸不久，從新
機場啟用大混亂等一連串事故，暴露出公
務員系統在人們稱道的廉潔高效之下，也
有著難以適應新局面的脆弱一面。

去年1
月，陳方安生突然請辭。

但社會對公務員
的非議有增無減，如香港房屋工程貪污及
偷工減料案，就使外界譴責高層官員‚有
權無責‛;不僅如此，從香港為拉動就業而
推行的基建工程的牛車速度，也可看出香
港確實存在‚議而不決，決而不行‛以及
政府反應遲緩、辦事拖拉的問題。

問題癥結何在?一般認為政府自身的
架構缺陷難辭其咎—一是高官結構與人選問題。

香港高官都是政務官出身，從公務員系統裡逐漸提
拔。

優點是講究程式、處事公正，缺陷是
有時作風呆板，不夠果斷，乃至不免外行
之譏。

如有人指出，香港一些高官一遇問
題就找顧問公司論證，論證來去，往往誤
了時機，還浪費掉一大筆顧問費。

尤其香
港公務員全是‚終身制‛、‚常任制‛，有時
事情出了差錯，也能在集體失誤的名義下
集體免責。

至於高官，即使反對聲浪極大，
也能拉出中級或基層官員頂罪，很有些
‚刑不上大夫‛的味道。

這就使得最高層的
治理理念難以貫徹。

二是公務員體制問題。

香港公務員總
體而言素質較高，但制度中也有不少積
弊，使偷懶者有機可乘。

審計署每年都揭
露出不少問題，如香港電臺有人一年只做
幾小時節目，照拿薪水不誤等等。

這也說
明，香港現有公務員制度缺乏有效的監督
和激勵機制，必須有所改革。

三是政府工作程式問題。

政府屬下一
些部門包括公營部門，工作程式甚為繁
複，時限冗長，有時一項公共工程從提出、
設計、諮詢、審批到開工，竟然需時6年。

令市民嘖有煩言。

不少市民還因此把氣出
到特首身上。

基於上述原因，近兩年來，香港社會
要求董建華建立‚自己的治港班底‛及改
變主要官員‚有權無責‛的呼聲與日俱增。

各大政黨幾乎都提出類似于‚高官問責
制‛的建議，讓高層官員為執行政策的成
敗負起責任。

早在2000年10月，董建華在立法會
發表其第4份施政報告時，就表示需要研究如何加強主要官員在不同政策範疇承擔的責任;2001年10月，董建華在第5份施政報告中披露了‚高官問責制‛的初步構想;當年12月，董建華在宣佈參選第二任
行政長官的演講時表示:若獲連任，將改
革政府架構，全面推行‚高官問責制‛。

董建華的成功連任，自然使‚高官問責制‛得以正式浮出水面。

高官不再捧‚鐵飯碗‛
‚問責制‛(Aeeountability)，顧名
思義，有著‚你的責任，出了差錯，唯你是問‛的意思。

在國際規範的上市公司，享有高薪的CEO必須為公司業績負責，如果公司虧損，業績屢振乏力，那麼CEO就必須鞠躬下臺，向董事會及股東負責。

這是市場經濟中權責掛鉤的管理之道。

香港政府將推行的這一套‚高官問責
制‛，與之原理相同。

其具體內容為:
第一，將現在政府最高層官員，包括
政務司司長、財政司司長和律政司司長，以及所有政策局局長，全列人‚問責制‛範圍。

這些高官將不再是公務員，而是以合約方式聘用，政府也可以向商界、學界和其它領域禮聘人才。

高官任職期不超過提名他們的行政長官的任期。

任期內，他們負責統領所轄部門的工作，制定政策、解釋政策，為政策作推介，爭取立法會和市民大眾的支持，並為其成敗直接向行政長官負責。

行政長官有需要時，可以終止與他們簽下的合約。

第二，政策局進行合併。

合併之後，
原來16個政策局合併為11個，加上3位司長，‚問責官員‛的職位一共14個，待遇和現在主要官員大致上相同。

這14人都進人行政會議，他們直接參與制定政府的整體政策，決定政策推行的優先次序，協調跨部門的工作事項。

第四，在當前公務員體制中，由局長
擔任的公務員職級和薪酬福利待遇保持不變，職稱改為常任秘書長，扮演‚問責官員‛與公務員系統之間的重要樞紐角色。

他們在問責制局長統領下，向問責制局長負責，協助制定和執行政策，聽取公眾和
立法會的意見，向他們解釋有關政策，回
答質詢，爭取各界對政策的支持。

分析‚高官問責制‛，可以看到，在
這一制度下，香港原有的公務員制度基本
保持不變，只是把公共行政決策和政治問
責明確分開。

即主要官員不必是‚終身公
務員‛，並由他們組成一個類似特首‚內
閣‛的政策局，擔負起政治責任。

香港‚高官問責制‛主要特點是主要
官員從公務員變為政治任命。

這一設計的
意圖很明顯:其一，可以建立一個比現在
更團結的統治班子，梳理特首與主要官員
理念不一的問題，避免大量內耗，議而不
決;其二，使決策官員重視民意，在政策
失誤時，承擔責任，不能以公務員終身制
作為擋箭牌。

26南風窗2002·5上毫無疑問，‚問責制‛將使董建華和他的高官們肩上的責任變得更明晰，也更
重大。

同時它也為內地‚領導幹部責任制‛
和‚引咎辭職‛制度的推行與實施，提供
了一個值得借鑒參照的物件。

不觸動政制制衡安排
但任何制度的推行都會引起爭議，
‚高官問責制‛的出臺也不例外。

最主要的疑慮是:這一制度下，官員
任命權會否過度集中於特首一人之身?
董建華在4月17日，在香港特區立法
會的演說中，對‚高官問責制其實是特首
集權制‛的說法做了反駁。

董建華指出:‚按照《基本法》，特區
政府所有官員的權力，源于行政長官。

行
政長官如何調配權力，完全視乎施政方面
需要。

行政長官權力既由《基本法》賦予，
就根本沒必要通過新制度加強其權力。

事
實上，在‘問責制’下，行政長官除了向
3位司長之外，更進一步向n位局長下放
權力，使問責制局長在承擔責任的同時，
有充分權力去制定、統籌和執行政策。

‛
董建華又澄清了兩名司長將被大幅削
權的說法。

他指出，局長雖然是向特首負
責，但日常事務的管理，特首將繼續倚重
政務司長、財政司長進行協調和統籌，特
別是那些跨越多個政策局的工作。

他舉
例，如目前政務司長負責香港與廣東省大
型基建協調工作，財政司長負責與內地開
展更密切經貿關係的談判。

同時，兩人將
以主席身分，主持一系列行政會議小組委
員會會議。

更有評論家指出:‚問責制‛並沒有
增加特首的權力。

特首也不可能獨裁，因
為按《基本法》規定，立法會可向行政長
官提出彈幼，行政長官是受到制衡的。

實
行問責制後，香港現有健全的政制制衡安
排並沒有改變或者減少。

‛
民主運行下的‚權力回歸‛
有必要指出，把‚高官問責制‛放到
香港百年公務員發展的歷史上來看，這非
但不是‚專斷思想‛、‚帝王觀念‛的產物，
反而可以稱為是香港往民主、問責文化邁
進的重要一步。

正如一國兩制研究中心負責人邵善波
指出的，這一制度‚既非大變，也非小變‛。

它的核心內容只是把政府高官由公務員身
分轉為非公務員身分，並向全社會廣開任
職政府高官的門路。

.這一做法純是行政架
構內部的改變。

然而它更為重要的意義，應
在香港選舉政治的發展脈絡中去追尋。

‚
問責制‛的產生基於這樣的理念:政
治領導需要一個信念相近、步伐一致、共同
進退的執政班子。

唯其充分行使了職能，才
能向市民及立法機構做出有效的交代和負
責。

而問責制的誕生，其實正是香港在民主
選舉方面，不斷取得進步的必然結果—香港1981年引人區議會選舉;1991年在立法局引人直接普選議席;1995年立法
局議席全部由選舉產生;1997年，香港特別
行政區成立，原來的政府架構和制度延續
不變，只是行政長官在香港選出，由香港人
出任。

這一系列看似微小的變化，卻改變了
政治生態，使得政治領導者的作為和民意
的關聯度越來越強，所以這次引人‚高官問
責制‛，非但不是‚特首望叔裁‛的結果，而
只是政治民主化的題中應有之義。

長期以來，香港聲稱要讓全體公務員
保持‚政治中立‛，而政治責任全由行政長
官一人承擔，這已證明是不可行的制度。

這
項制度‚大部分是沿襲昔日的殖民地建制，
而並非建基於一國兩制下我們現時所享有
的高度自治‛(引自香港政務司司長曾蔭權語)。

政治領導者的責和權，必定要有個相匹配和平衡的關係，權重責輕，或責重權輕，都非政治的常態。

從這個意義上，我們更可判斷，‚高官問責制‛並不是加重了特首的權力，而是使特首得以行使與其責任相稱的權力，是民主制度運行下哈當的‚權力回歸‛。

董建華在4月17日出席立法會時提到，
相信問責制將為施政帶來兩個明顯變化:
一是由於問責官員要承擔責任，就更要體察民情和勇於面對大眾，特區政府將變得更加開放。

另外，通過問責制組成的特區政府決策團隊，必定能目標更明確，方向更一致，因而也更有效率地為大眾服務。

民主與效率已成為‚高官問責制‛的目
標和香港政府未來施政的著墨點。

我們衷心希望，當香港特別行政區跨人它回歸祖國的第六個年頭，會因著香港政府和民眾積極、和諧的溝通與努力，煥發出新的生命。

面(圖/路透社傳真)
南風窗2D02·5上27。