地方政府投融资平台问题研究综述_曹桂全-2014

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地方政府投融资平台问题研究综述
曹桂全，
赵阿敏(天津大学管理与经济学部，天津300072)
作者简介：曹桂全，
天津大学管理与经济学部副教授;赵阿敏，天津大学管理与经济学部硕士研究生。

摘要：我国地方政府投融资平台，在弥补地方基础设施建设资金缺口、撬动社会资本、提高居民生活质量和水平上发挥了积极作用，但其存在的问题日益凸显，受到了学者们的广泛关注。

本文对地方政府投融资平台存在的问题及形成机理、应对策略等相关文献进行了梳理，以期为进一步规范地方政府投融资平台的运行和发展提供参考。

关键词：地方政府;投融资平台;风险问题中图分类号：F832．48
文献标识码：A
文章编号：1007－7685(2014)04－0121－04作为有中国特色的投融资体制创新，地方政府投融资平台有利于扩大内需、弥补地方政府财政赤字，并在地方基础设施建设、撬动社会资本、提高居民生活质量以及应对国际金融危机冲击方面发挥了重要作用。

然而，地方政府投融资平台数量、规模激增及发展速度过快，带来了融资风险、道德风险等诸多问题。

一、对地方政府投融资平台存在问题的研究(一)投资主体、融资方式和融资渠道有限导致融资风险高度集中
目前，地方政府投融资平台普遍面临投资主体、融资方式和融资渠道均有限的困境，导致融资风险高度集中。

在投资主体方面，主要局限于地方政府、投融资平台和银行，尚未形成以政府为主导，投融资平台、银行和银团、企业、外商等结合的多元投资主体格局。

在融资渠道方面，投融资平台资金来源有限，除财政拨款外，主要集中在银行贷款和发行债券。

我国政府投资项目主要分为经营性和非经营性两大类，其中，非经营性投资项目往往涉及金额大、还款时间长，且无法盈利或盈利较少。

对于地方政府投融资平台面临的融资风险
形成机理，学者们进行了深入研究。

如，李丽虹认为，直接融资渠道不畅以及地方发债功能受到抑制等因素，导致地方政府投融资平台以银行贷款为主的单一融资渠道的形成。

［1］
谈建军认为，融资成本和收益均较高以及国家紧缩政策导致商业银行信贷规模受到限制，进而导致地方政府投融资平台融资渠道有限、融资结构不合理，并易诱发融资风险。

［2］
(二)多层委托代理关系导致道德风险和逆向选择问题
地方政府投融资平台主要存在三层委托代理关系：全民对政府的委托、政府对投融资平台的委托、投融资平台对投资公司的委托。

因此，地方政府投融资平台存在道德风险问题。

如，陈家洪认为，在地方政府投融资平台的委托代理关系中，某一方也会利用自身信息优势，在获取收益的同时，损害另一方的利益。

这主要因为投融资平台运作机制的透明度和公开度不足，政府、银行、公众等都无法全面掌握其运营情况，致使投融资平台游离于政府监管和公共监督之外。

而在复杂的委托代理链条中，信息不对称很容易导致逆向选择和
经济纵横·2014年第4期
道德风险问题，从而损害政府、银行等相关主体的利益。

［3］
(三)传统政绩观易给地方投融资平台埋下政策风险隐患
当前，我国行政体制改革滞后，地方政府干部晋升仍以地方经济增长速度作为主要考核标准。

在这种政绩观下，一些地方政府通过下达指导思想、意见，通过投融资平台大量举债，盲目加大城市基础设施建设和地区投资力度，从而拉动经济增长。

如，赵嘉晓认为，由于贷款期限较长，导致政府换届成为投融资平台的政策风险之一。

地方政府换届后，领导风格的不同易导致出台政策的不尽相同。

同时，新一届地方政府官员极有可能产生新的投资冲动，从而产生债务衔接风险。

如果政策的延续性出现问题，投融资平台原有项目就可能发生相应变化，再加上政府官员责任终身追溯制的缺乏，导致无法对政府投资进行长期、有效的控制，从而给地方投融资平台埋下政策风险隐患。

［4］
(四)地方政府投融资平台管理问题突出
首先，我国地方政府投融资平台法人治理结构不完善。

投融资平台的性质大多是国有企业或事业单位，容易出现政企不分的问题，并极易受政策影响。

如，迟晓燕认为，投融资平台具有政府背景和市场定位双重属性，在产权、管理权等方面普遍存在政企不分问题。

我国大部分投融资平台尚未建立起现代企业的董事会、监事会和经营层的法人治理结构，缺乏科学有效的监督机制和激励机制。

［5］其次，地方政府投融资平台责任主体不清晰。

投融资平台主要由地方政府以国债资金、土地储备、税收收入等形式注资设立，是地方政府进行市场融资的直接工具。

许多投融资平台由政府独资成立，决策权自然掌握在政府手中，地方政府成为实际的运作者和管理者。

地方政府与投融资平台的责任主体不清晰，政府行为边界模糊，容易导致政府的越位、缺位、错位行为，对投融资平台运作过度干涉或涉入不当。

最后，地方政府投融资平台的运作程序不规范。

部分投融资平台成立时间短，相应的财务管理、运营管理、信息披露等制度尚未完备，严重影响项目运行的效率和质量。

(五)过度举债与还款能力弱的矛盾导致投融资平台面临债务风险
投融资平台天然的软约束机制，使过度举债情况比较普遍。

第一，资本金不实、资本金不足、“垫资”和抽逃资本金等问题，易诱发债务风险。

如，米璨认为，一些承担省市级建设任务的投融资平台存在注入资产不实或滥竽充数、平台层级较低等问题，致使自身负债率过高。

［6］第二，投资时间长、投资回报率低、项目盈利能力弱等特征易引发偿债风险。

如，李丽虹认为，基础设施建设的自偿能力低及平台公司缺乏主营业务是导致项目盈利性风险的主要原因。

［7］大部分地方政府投融资平台自身没有主营业务，盈利能力和偿债能力弱，自身造血功能不足。

债务偿还过于依赖地方政府，而地方政府还款主要依赖于土地批租和税收收入，如果政府收入大幅下滑，地方政府作为地方债务的第一还款源，也将丧失偿还能力。

即使是经营性政府投资项目，如地铁、机场等公共盈利性项目，也很难实现收益与债务的对冲和缓释。

第三，债务结构复杂及隐性债务等问题易引发债务运作风险，而项目投资收益不能覆盖成本则会导致隐形债务显性化。

(六)地方政府投融资平台易引发金融风险
由于地方政府投融资平台的融资情况透明度不够，导致银行无法全面、科学地分析和掌握其发债和担保情况。

由于信息不对称，有些地方政府投融资平台的一个项目甚至可以从多家银行获得信贷支持，造成“多头信贷、多头融资”现象的发生。

相对于地方政府，商业银行处于信息弱势地位，难以掌控地方政府的债务总体水平、财务担保情况和还款能力，导致信贷风险控制能力低。

如，张丽恒认为，如果地方政府无法偿还债务，则会转嫁为商业银行的不良资产，或转移为中央财政负担，容易诱发银行信贷风险。

［8］李侠认为，地方政府投融资平台的贷款一般采用政府担保或质押方式，这种不透明的方式存在较大的风险隐患，易引发信贷风险。

［9］同时，如果银行业出现大面积坏账，还会引发整个金融体系的“地震”，导致金融系统性风险。

如，王庆安、贺辉认为，地方政府以土地抵押向金融机构融资，而担保抵押品的价格下行可能带来金融系统性风险。

［10］
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二、解决地方政府投融资平台问题的对策研究
(一)尽快出台和完善相关法律法规，加强投融资平台的法律约束
应尽快建立健全投融资平台的相关法律法规，有效规范地方政府各类投融资行为，加强投融资平台法律约束，依法保护利益相关方的合法权益，明确界定各方的权、责、利，实现公平、有序竞争，实现地方政府投融资平台的规范化、市场化、透明化。

首先，应不断完善《预算法》、《担保法》等现有法律法规。

我国《预算法》第二十八条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

”可见，《预算法》否定了地方政府自主发债的合法性。

对此，万莎认为，应修订《预算法》，明确地方政府举债的合法性。

［11］王开怀等认为，应不断完善现有相关法律法规，明确中央和地方财政收入和支出范围，使地方政府成为独立的财政主体。

［12］其次，尽快出台《地方公债法》、《财政收支划分法》等法律法规。

如，张琦认为，应由国家相关部委牵头制订和出台一部《地方公债法》，该法律涉及地方债发行的种类、规模及债务管理和债务风险评估等内容。

［13］
(二)完善地方政府的财政收支结构，提升财政能力
首先，应合理确定中央政府与地方政府的财权和事权，适当上移地方政府部分事权，明确各级政府财政支出范围，并以法律形式确定下来。

其次，适度下放税权、增加新税种。

如，张琦提出增加中央与地方共享税中地方政府拥有的比例，开征遗产税、赠与税等新税种，并将监管权交予地方政府。

［14］张丽恒建议建立和完善财产税，使其成为地方政府的主要税种，以此改变地方政府过度依赖土地财政的模式，为偿还地方政府债务提供新途径。

［15］
(三)理顺政府与投融资平台的关系
理顺政府与投融资平台的关系，有利于解决长期以来政府与投融资平台之间的政企不分、政资不分、政事不分等问题，消除预算软约束和“共同池塘”的影响。

［16］如，吴亚平建议从合理确定投融资平台的隶属关系、确保投融资平台独立法人地位两个方面理顺政府与投融资平台的权责利关系。

［17］迟晓燕认为，鉴于投融资平台与生俱来的政府背景和市场定位的双重属性，要科学界定投融资平台的经营职责和地方政府的监管职责。

［18］
(四)促进投资主体和融资渠道多元化
投资主体和融资渠道多元化是解决投融资平台资金短缺问题的重要途径和手段。

政府投融资平台应打破单一投资主体的现状，转变为政府、投资公司、企业、民间投资者、外商等多元化投资主体的发展格局。

李侠认为，应积极拓宽地方政府及投融资平台的融资渠道，探索多样化的融资模式，提升融资能级，促进财政投资、发行债券、贷款、项目融资、产业投资基金、集中推介招商、社会捐赠等多种融资渠道的发展，保障财政投资、债券融资、项目融资、信贷融资、股权融资、社会捐赠的有效衔接和综合发展。

同时，降低信贷融资比重，调整融资结构，降低融资成本，拓展融资渠道，通过市场化方式募集资金。

［19］
(五)构建投融资平台风险预警机制
首先，应加强投融资平台风险评估，制定一套完整的投融资平台风险评估和预警机制，科学选取和界定监控指标，实现问题早发现、早解决。

如，陈伟和陈赟提出建立地方政府债务风险预警系统，利用现代化的技术手段，收集各类地方政府风险相关数据，构建风险指标体系，并建立风险评估模型，加强风险监测和管理。

［20］其次，实行合理的债务分类和区别管理。

张丽恒认为，应区分不同性质和类型的地方政府投融资平台，实现纯公益性项目、准公共性项目、竞争性项目的分类管理和核算。

［21］
(六)建立投融资平台的风险监管机制
首先，应树立公民监督意识，加强社会监督。

赵敏认为，应增强社会公众的监督意识，健全政府信息披露制度，提高投融资平台资金运行情况的透明度，从而避免由信息不公开引发的投融资平台风险问题。

［22］其次，构建全面、科学的信用评级体系和债务规模量化指标体系，完善投融资平台的跟踪、识别、评价、预测和监控机制。

张琦、赵敏等学者认为，应将影响政府负债率的因素纳入当前的信用评价体系中，从而不断完善我国的信用评价体系。

［23］［24］米璨认为，应建立投融资平台信用评价制度，以改善投融资平台经营状况、提高内
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控和盈利水平。

［25］张丽恒认为，地方政府应在了解我国实际情况的基础上，参考国际标准，建立包含负债率、偿债率、债务依存度、负债收入比和担保债务比重等指标的地方债务规模量化指标体系，实现债务总量控制。

［26］再次，建立专业监管机构。

张琦认为，应成立专门的监管机构，以及时跟踪、加强年审、严格和规范监管。

［27］此外，迟晓燕和张晓曼认为，还应加强会计事务所、律师事务所以及金融机构等专业中介机构参与投融资平台的风险监管。

［28］［29］
(七)改进投融资平台治理结构和约束机制
首先，要逐步完善投融资平台法人治理结构。

许航敏等认为，我国地方政府投融资平台应由政府独资注册向合伙制或股份制治理结构转变。

投融资平台建立决策、管理和监管三位一体的现代企业制度，有利于提高投融资平台资金使用效率、引进先进管理技术和经验。

［30］其次，要加强投融资平台市场化运作。

李侠认为，地方政府投融资平台的市场化运作应从坚持贷款审慎原则、遵循市场化投资导向等方面入手。

［31］再次，要完善投融资平台相关规范和约束制度。

我国地方政府投融资平台的制度建设应向纵深推进，项目公示制度、专家评议制度、信息发布制度、投资监管制度等的实施，可进一步规范地方政府和相关利益主体的投融资行为。

三、结论
当前地方政府投融资平台诸多问题日益凸显，受到了学者们的广泛关注。

许多学者对投融资平台存在的风险、形成机理以及缓释对策开展了基础性和应用性研究，并取得了一定成果，为政府和投融资平台决策提供了科学依据，具有一定的参考价值。

但现有研究仍存在不足之处：一是学者们大多全面地列举了投融资平台存在的诸多问题，但未找到或指明投融资平台面临的最亟待解决的问题。

二是研究者们尚未提出导致地方政府投融资平台诸多问题的首要原因或根源所在。

三是目前关于投融资平台问题及对策的研究多以定性研究为主，缺乏衡量投融资平台风险的数据和定量分析。

如，一些学者建议建立投融资平台风险预警系统和地方政府债务规模评价体系，但通过定量分析该问题的研究文献还比较匮乏。

四是关于投融资平台问题的基础性研究较多，以某一地区或某一投融资平台为对象的应用性研究和个案研究较少。

五是现有文献中的对策研究主要指明了缓解风险的方向，但普遍缺乏可操作性。

这些不足之处构成了未来研究的方向，需进一步深入研究和探讨。

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(责任编辑:杜磊)
经济纵横·2014年第4期。