从政府角度应对食品安全危机

从政府角度应对食品安全危机( --以三鹿奶粉事件为例)
[摘要]“三鹿奶粉”事件是一个值得相关责任主体反思的事件，但反思的重点更应当集中在政府在此次公共危机治理中的责任承担上。

因为政府责任缺位是导致“三鹿奶粉”事件发生的重要原因。

从根本上说，政府责任缺位主要是由于当前我国政府治理能力软弱以及食品安全监管体制等存在缺陷造成的。

[关键词]公共危机；法律体系；免检；“三鹿奶粉”事件
一、引言
“民以食为天，食以安为先”，食品是人类赖以生存和发展的物质基础。

食品安全绝不是一个新生事物，早在2500 年前中国的孔子就曾对他的学生讲授过著名的“五不食原则”：“食殪而霭，鱼馁而肉败，不食。

色恶，不食。

臭恶，不食。

失饪，不食。

不时，不食。

”在西方，《圣经》也有关于饮食安全与禁规的内容。

进入20 世纪后，食品工业应用各类添加剂日新月异，农药兽药在农牧业生产中的重要性日益上升，“三废”对环境及食品的污染不断加重，农产品和加工食品中含有毒有害化学物质的问题越来越突出。

欧洲疯牛病和口蹄疫、日本“雪印花”牛奶污染、比利时二恶英“毒鸡”案、美国的金黄葡萄球菌和李斯特菌中毒、日本的“O157”事件以及最近的禽流感等世界范围的食品安全事件更是敲响了人们的警钟。

改革开放以来，随着市场经济体制的建立和不断完善，我国在提高食物供给总量、增加食品多样性以及改进国民营养状况方面取得了令世人瞩目的成就。

按照卫生部提供的统计数字，中国最近几年的食品安全问题呈现出上升趋势。

劣质奶粉、“苏丹红”辣酱、毛发酱油、石蜡火锅底料、瘦肉精、毒大米、地沟油、三鹿毒奶粉……“问题食品”之多、涉及范围之广、造成恶果之重，已到了令人谈“食”色变的地步。

中国的食品怎么了?明天我们还能吃什么?
二、
食品安全指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。

公共危机，简单的说就是一个事件突然发生并对公众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的状态。

根据《中华人民共和国突发事件应对法》关于公共危机的分类有：自然灾害、事故灾害、突发公共卫生事件、社会安全事件四大类。

食品安全在类别上属于突发公共卫生事件范畴。

食品是人类赖以生存和发展的物质基础。

在市场经济高度发展，商品流通越加频繁的背景下，食品安全问题造成的危害往往具有跨地域性和广泛性，其危害往往比较重大。

根据社会契约论中关于政府和其公民间的关系，政府有义务保障公民的生命权不受侵害。

食品安全问题涉及面往往较广，对于公民的生命财产造成了不同程度的损害，政府作为公民的权力受托者，对于食品安全问题具有不可推卸的责任。

根据食品质量涉及的因素和政府职能范围，政府对于食品生产、运输、销售以及食品安全问题赋有监管、指导和惩处过失及纠正不当的责任。

本文以“三鹿毒奶粉”食品安全事件透析政府在食品安全危机中的作为，展开讨论政府危机应对职能。

三、“三鹿毒奶粉”事件回顾
2008年9月11日，卫生部指出，近期甘肃等地报告多例婴幼儿泌尿系统结石病例，调查发现患儿多有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史。

随后，石家庄三鹿集团股份有限公司发布产品召回声明称，由于不法分子在原奶收购过程中添加了三聚氰胺，致使2008年8月6日前出厂的大约700吨的部分批次三鹿婴幼儿奶粉受到三聚氰胺的污染。

事件发生后，党中央、国务院高度重视，做出了重大部署。

国家质检总局对国内109家奶粉企业的检查中，22家企业生产的69批次的婴幼儿奶粉检出含有三聚氰胺；在随后的液态奶检查中，有24个批次液体奶含有三聚氰胺。

其中，蒙牛、伊利、光明等知名品牌部分批次产品检出含有三聚氰胺。

透过对“三鹿毒奶粉”事件与整个奶粉行业和液态奶行业中暴露的不负责任、置民众的生命安全于不顾的罪恶行为的剖析，我们从以下几点对之进行反思：
3.1法律体制与监管体制不健全
3.1.1.我国在食品法规、标准等方面滞后，《食品安全法》缺失，没有建立关于食品的统一标准。

正是因为没有制定相关的《食品安全法》及关于食品的统一标准，所以造成了中国目前绝大多数食品标准还属于非常具体的质量指标与卫生、安全、指标相混合的食品标准，导致了监督困难，消费者也缺乏判断依据，从而给食品行业的不法从业人员有了可趁之机。

我国虽然有关于食品质量的总体性法规《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》和《进出口商品检验法》，但这些法律对食品质量安全仅做了一些概要性规定，没能充分反映新形势下消费者对食品安全的要求。

还有，现有与食品安全有关的法律或法规，相互间协调和配套性差，可操作性不强。

这种在法律上的具体可依性的缺乏给执法人员带来了判断及执行的困难。

3.1.2. 处罚缺乏依据
迄今为止，我国各级法院和政府仍然沿用多年前制订的管理办法和暂行条例，用它们作为依据对有关问题进行裁决，对各种主体行为进行控制。

然而这些办法和条例有很多已经在现实情况下不适用了，以至于新近发生的不少案件或社会问题都没有可以使用的法律依据。

民法中的人身损害赔偿问题多，虽然中国的人身损害赔偿制度有了很大的发展和进步，但是还存在较多的问题，在司法实践的操作中，人身损害赔偿的一些赔偿项目和具体赔偿办法也不明确和统一。

因此，在中国的消费者在很多的被侵权官司中得不到合理的赔偿，只能得到一些直接损失的赔偿，很难得到精神损害、侵害健康权等方面的合理赔偿。

3.1.3. 有组织地不负责任：
3.1.3.1条块分割监管的弊病
总体来看，我国的食品安全监管属于多部门、分段监管模式。

监管职责由中央、省、地、市及县级政府共同负责。

中央一级的食品安全监管工作主要由卫生部、国家食品与药品监督管理局、国家质检总局、农业部、工商总局等部门负责。

中央政府以下，由各省、市、县地方政府的食品安全监管机构负责向上级对口部门和地方政府汇报工作。

尽管2008 年9月，国务院机构改革对食品安全监管的部门职能做了新的规定，但是这种管理方式还是存在这两个方面的弊端：一方面，会造成食品安全监管的低效率。

首先，卫生部作为与农业、质监、工商等平行的行政部门，很难承担食品安全综合协调职责；其次，很容易造成“人人都在管，人人都管不好”的食品安全监管局面。

面对日益复杂的食品供应体系，有些环节之间并不是截然分开的，因此会造成在一些部门职能交叉重叠，出现“有利大家抢着管，没利大家让着管”的状况；再次，食品安全监管体制的垂直管理，
很容易造成中央和地方机构的信息不对称，地方监管机构可能迫于保护地方利益，成为不法企业和不法分子的“保护伞”。

另一方面，会造成监管责任不清，出现“有组织地不负责任”的情况。

由于职能交叉重叠、界限不清，当监管衔接处出了问题，各监管部门很容易出现推诿卸责的情形。

此次“三鹿奶粉”事件即是由于相关部门疏于对奶站的监管，以至于让不法分子在收奶过程中加入了“三聚氰胺”，那么，收奶过程是生产环节还是加工环节？是哪个部门的监管责任？这些都不是很明确。

3.1.3.2.免检的弊端：危机和责任意识淡薄，政府监管失控，用免检制度
来代替日常监管导致食品安全标准过低或缺失。

这也在某种程度上造成了不平等竞争，并且免检制度没有带来产品检疫效能的提高。

由于企业追求自身利益的最大化，当企业取得免检资格的时候，往往会不可避免的造成企业为了降低成本而降低产品的品质和质量，甚至生产对人体有害的产品，对消费者生命财产造成危害。

3.2解决措施
针对以上两点，建议政府从法律体制和各部门的职责对食品行业进行有效监管——建议建立《食品监管协调预案》：明确责任；以及作为第三方提供有关食品方面的信息，做好食品安全宣传工作，提高消费者的自我保护意识同时使他们能够接受更多的有关食品的信息，做到心中有数
3.2.1构建政府食品安全综合执法模式
食品安全的综合行政执法是食品安全法治建设过程的一个非常重要的环节，行政执法的到位与否直接制约着法律法规的实施效果,也直接影响着食品消费安
全保障。

因此，在《食品安全法》已经实施的基础上,探讨食品安全综合行政执
法模式的建设已经成为保障食品消费安全的现实要求。

根据国内的相关经验，食品安全行政综合执法的模式选择有两种:一是机构
改革模式，即从国家层面，自上而下设置统管食品安全各相关部门的食品安全综合行政执法局”。

根据《国务院组织法》规定的机构设置权 ,在国务院直接设立与工商、质监、卫生等并列的“食品安全综合行政执法总局”,统一行使食品安
全行政执法权 ,实现权责统一 ,串连食品的生产加工、流通和消费各环节。

同时撤销国家工商行政管理总局的食品流通安全监管司、国家质监总局的食品安全监管司以及食品药品监管局的食品安全监管司 ,其人员和职能并入新成立的“食品安全综合行政执法总局”。

二是授权模式 ,即在保持现有组织结构不变的情况下，可以采用授权模式，把原属工商局、质监局、食品药品监督管理局等食品安全领域的行政处罚权授予某一部门 ,由其代为行使食品安全综合执法职能。

3.2.2政府有关政策措施
应当加大对农业生产的科技投入力度，科学引导农产食品的生产和加工，同时积极寻求国际技术援助；建立行之有效的农产食品出口体制，对出口农产食品的加工厂实施有效的卫生注册登记制度和市场准入制度；建立培育行业协会等中介组织，完善我国农产食品出口的预警通报机制和快速反应机制，完善我国有关生态环境保护和农产食品安全卫生的标准体系和法律制度，加快进出口农产食品安全标准体系建设；整合国内认证资源、完善农产食品安全检测体系和认证体系等政策措施。

3.2.3. 食品安全与政府“信息桥”角色的扮演
政府相关职能部门应通过在社会生活领域健全信誉体系,在市场管控过程中充当“信息桥”,修重典 ,促举报 ,建立快速应对机制,部分消除信息不对称因素对食
品安全造成的负面影响 ,为普通消费者提供一个可信任的信息平台,一个安全的食品市场。

职能部门应该具备将高端信息编译为普通消费者易于接受和理解的低端信息的能力 ,将复杂的技术参数转译为具有可读性的认证标识。

在普通消费者的认知水平上 ,为其提供便于掌握的辨别方法 ,以简化消费者判断、选择的过程。

具体可如下图所示：
免检制度让人欢喜让人忧，商家企业利用免检制度存在的弊端以各种手段去钻空子，从而谋取不正当利益，从而在某种程度上导致了某些行业内的不正当竞争，影响市场以及社会气氛并造成了资源的不合理使用，结果使福利损失，没有达到“帕累托”最优。

针对这些不良后果，我们对“免检”这个政府的孩子所患的病症简直束手无策。

政府的初衷并没有在现实中得以实现，也许我们应该选择更好的管理方式，更多的考虑消费者的生命健康。

在我们还没有找到更好的解决措施的时候，暂且先将“免检”这个孩子隔离一段时间，以便我们对市场进行整顿，重新确立品牌，坚定市场在该行业的信心。

3.3以上内容主要为监管和预防，对于已经发生的危机事件没有根本作用，而只能作为下次危机的预防措施。

为了在危机来临的时候不至于使各方都手足无措，制定危机的应急预案就显得尤为重要。

应急预案是为了预防和减少突发事件的发生，以便控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害。

在规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序方面具有突出作用。

鉴于“三鹿毒奶粉”事件在反应时间上的滞后性（主要是由于当时“奥运会”的举办以及某些公关上的关系），我们建议政府在制定预案的时候应当充分考虑到当危机发生的时候若遇到相关重要的事情时如何处理的问题，最后还要防止企业的公关对社会造成的影响。

总之，在充分遵循《预案》的相关程序的基础上，秉承实事求是、因地制宜、因时制宜的方针，创造性地切实地解决好食品危机问题并在更大程度上处理好公共危机。