德国应急管理考察及体会说课讲解

德国应急管理考察及体会

2009年11月27日至12月17日，笔者随国家安全生产监督管理总局培训团赴德国参加安全生产应急管理培训。在德期间，培训团参观了联邦公民保护与灾难救助署(BBK)、联邦技术救援署( THW)、柏林市内政部、柏林市消防局、德国煤矿集团矿难救援部总部、德尔格公司等十余家州级政府和企业单位，对德国的应急管理和灾难救援基本情况进行了考察学习。

一、德国应急管理的主要做法和特点

德国是联邦制国家，共辖16个州，面积35万平方公里，人口约8200万人。应急管理和灾难救助作为德国政府行使公共管理和社会服务的一项重要职能，受到高度重视。在法律法规、管理体制和队伍建设等方面，政府的指导、协调、扶持、组织、管理的主导作用都得到了充分体现，特别是有力整合了各种社会资源，形成了统一、快速、有效的应急响应机制，应急救援效能得到了较好发挥。

德国把突发事件应对分为两个层次：联邦政府负责战争状态下的民事保护、各州负责和平时期的民事保护和灾难救助。2001年美国“9·11”事件和2002年易北河洪灾发生之后，联邦政府各州内政部长和参议员常设会议通过了《民事保护新战略》，要求联邦政府与州政府进行更有效的协调，负责处理好突发的全国性重大灾害和紧急情况。在此基础上，2004年5月，联邦政府设立了“联邦公民保护与灾难救助署”（简称BBK），作为中央一级负责民事保护、优先统筹所有相关人物及信息的机构，负责协调联邦政府各部门及与各州政府之间的合作。同时，德国联邦政府进一步完善了有关的管理体系。

（一）建立以基本法为基础，单行法律为支撑，各州法规规章健全的完善的法律法规体系

德国的应急法律制度包括《德意志联邦共和国基本法》（以下简称《基本法》）和单行法律两个部分。《基本法》主要体现了应急管理的基本理念，《交通保障法》、《灾难救助法》等单行法律规定了应急管理的内容，《基本法》是德意志联邦共和国的宪法，是德国的根本大法。《基本法》第二章第三十条对灾难救助作出明确规定：“国家权力之行使及国家职责之履行，为各邦之事，但以本基本法未另有规定或许可者为限。”第三十五条第二、三款进一步对灾难救助作出规定：“一州发生特别重大事件后，如该州警力没有联邦边防部队设备和人员支援不能完成或很难完成维护或恢复公安安全或公共秩序任务的，该州可要求予以支援；为抵御自然灾害或特别严重事故、一州可要求他州警察部队、其他行政机构以及联邦边防部队和武装部队给予人员和设备救助。如自然灾害或事故危机地域超过一个州的范围时，凡属有效抗灾必需的，联邦政府可指令州政府向他州提供警力支援并动用联邦边防部队和武装部队援助警察部队。联邦参议院要求撤销支援时或险情排除后，联邦政府采取的措施应及时予以取消。”这些规定奠定了德国灾难救助的基本格局和法律依据。

德国现行的紧急状态制度是根据1968年6月颁布的《基本法第17次修改法》（即所谓的“紧急状态宪法”）规定设立的。根据基本法，德国先后制定了一系列单行法。如1997年修订颁布了《公民保护法》，它是德国政府应对各类突发事件的一部重要法律。该法律指导国家各部门在出现对公民生命财产造成威胁的公共危机事件时采取各类相关措施，为公民提供各种保护和保障。该法内容涉及广泛，职责规定明确，分级分类明晰，要求具体到位，便于在紧急情况下操作指挥。

其中，有关报告制度、公开透明度、公民知情权和接受舆论监督、接受联邦议员和州议员的质询建议等规定，为紧急状态下公民各项权益的保护提供了有力保障。此外，2002年12月6日，联邦政府各州内政部长和参议员常设会议通过了《公民保护新战略》。

德国有关灾难救助的单行法律较完善，有《交通保障法》、《铁路保障法》、《食品保障法》、《灾难救助法》、《紧急状态重建法》、《德国联邦技术救援志愿者法》等。此外，德国各州都有着完备的关于公民保护和灾难救助的法律，例如《黑森州救护法》、《黑森州公共秩序和安全法》、《黑森州消防法》以及《巴伐利亚州在南方护法》等。

（二）以州为主、属地管理的应急管理体制

德国的应急管理是二级管理，以州为主，实行属地管理。管理扁平化，呈金字塔型。联邦政府主要从信息、技术、财政等方面为各州提供支持。各州立法、行政独立，实行政府、社会组织、公民合作的应急管理模式。根据德国联邦法律规定，对灾难实施救助是州的职责，包括直接预防和处置危险；制定和实施事发现场地区的相关处置措施；建立州内常规的灾难应急有效体系。联邦政府的职责，包括协调跨州间的救援行动，以及在特殊情况下发挥联邦军队及救援队伍，救援资源的作用。德国16个州政府要承担和平时期各自行政区域内的灾难救助任务；但是一旦在战争时期或非常时期，则由联邦政府负责统一领导和指挥灾难救助任务。

（三）联邦层面的应急管理及机构设置

1．联邦内政部的职责及机构设置

内政部的职责是国内安全与宪政秩序的维护、保护公民对抗灾害与恐怖主义、难民、行政争端以及体育，起草所有护照、身份证、枪炮及炸药的立法。危机管理和灾难救助是联邦内政部的重要职责。当发生灾害规模较大或各州不能独立处置的灾难事件，则由德国联邦内政部负责处置，并调度联邦其他应急处置机构进行支援，同时协调其他州予以支援或协同处置。内政部下设1个办公厅，9个司，另管理15个局（署），还有几个委员会和学校。其中与灾难救助相关的是危机管理及公民保护司(KM)，公民保护与灾难救助署( BBK)和技术救援署( THW)。危机管理及公民保护司(KM)负责国家危机管理领域的政策事务。技术救援署(THW)负责国际国内的现场救援，在各州都驻有分部，它们随时响应各州难以应耐的灾难救援工作，THW还承担国际救援援助任务。公民保护与灾难救援署(BBK)是应急管理和灾难救助的日常管理机构。

2．联邦公民保护与灾难救助署( BBK)

2002年，德国联邦和各州政府就“德国保护公民的新战略”达成一致。这个新战略主要强调了联邦和州在遭遇灾难时抢救公民的共同责任，保证通力合作，最大限度地发挥地方、州和联邦以及各种民间救援团体的救灾能力，同时形成新的统一的协调机构，即指挥系统。这个指挥和协调机构就是2004年5月1日正式成立的德国联邦公民保护与灾难救助署。它隶属于内政部，总部设在波恩，现有职工292人。这是一个平战结合的指挥系统。通过这个指挥系统，它可以将战争状态下能够动员的后勤保障力量、预警机制和保护平民的措施运用到和平时期的抢险救灾。目前它所能够动员经过培训的各种志愿者至少有180万人。

德国联邦公民保护与灾难救助署(BBK)的主要职能包括：针对特殊危险地区、联邦及各州之间合作的规划及筹备工作；针对紧急基础设施的计划性保护措施；开展培训和教育；灾难医疗；为公民提供灾难预警信息；建立防灾研究系统；加强公民自我救助能力等。它的机构设置如图1。