韩城市建立森林防火长效机制的探索

建立森林防火长效机制的探索 范世强 高 丽

韩城市位于陕西省渭南市的东北部，地处东经

110°07′19″-110°37′24″，北纬35°18′50″-35°52′08″之间。东临黄河，与山西乡宁、河津、万荣三县相望，西靠黄龙，南接合阳，北依宜川。南北长60公里，东西宽42.5公里，地形地貌为“七山一水二分田”，总面积1621km2，林业用地747km2，珍稀动植物资源丰富。全市10镇2个街道办事处275个村23个居委会，总人口39万人，其中农业人口27万人，非农业人口12万人。据2012年调查，全市森林活立木总蓄积198万立方米，林区森林覆盖率79%，是典型的林区市。辖区内有陕西韩城黄龙山褐马鸡自然保护区，区内拥有植物937种，野生脊椎动物194种，昆虫432种，其中根据珍稀濒危保护植物4种，国家重点保护野生脊椎动物19种，最具有代表性的为国家一级重点保护动物褐马鸡。

一、森林火灾情况的发展趋势

韩城市进入新世纪以来，没有发生过大的森林火灾，但是火警几乎年年发生。十余年间，共发生火警62起，仅2010年就发生7起，森林火警呈明显上升趋势。究其原因，有客观和主观两方面因素。客观上主要是近几年森林植被明显改善，随着天保工程及封山禁牧的实施，林内可燃物增厚增多，林地面积增加，增大了森林火灾发生的概率。近几年来气候异常，秋冬季持续干旱也是导致发生森林火灾的重要原因。主观上是林区居民居住分散，生产和生活用火管理难度大，特别是山区农村农民长期形成的烧田坎、烧秸秆等习惯根深蒂固；集体林权制度改革后，大面积山林权属被划成小块零零星星转移到非林区人员名下，这些林权所有人，居住和工作地点远离林区，由于看管成本等因素的制约，形成了实际上无人管理的森林；市场经济条件下农村大量青壮年劳动力外出务工，留守居民多为老人和小孩，发现火情汇报和扑救不及时；森林火灾检测、报警系统不健全，难以真正发挥作用。例如，2008年6月3日，韩城林区二丈沟发生森林火警，早上9点多群众发现后反映到工区，说发现二丈沟有烟火，但具体位置不明，工区立即派人骑摩托车到现场观察，待到搞清火场位置时已无法控制，下午1:30分才向森林防火指挥部报告，等扑火队员赶到现场时已下午3点后，尽管大家奋力扑救，但终因山高坡陡、晚上扑火队员没有照明工具等原因，致使火情此起彼伏，至6月5日晚才彻底扑灭。虽然没有造成多大的活立木损失，但是惊动了省、地、市多级领导，形成了很大的负面影响。

二、森林防火工作的现状

1、预防体系建设不完善

森林火灾预防体系包括预测预报和科学的预警机制，从目前的情况来看，预防体系的建设不够完善，预测预报仅利用电视或网络提供的森林火险等级预报，偏远地区得不到相应的信息。森林防火的地理信息系统及森林火灾的远程监控系统建设根本无从谈起。

2、重扑救、轻预防

森林可燃物、火险天气和火源管理是森林火灾发生的三个基本条件，缺一不可，从理论上讲只有同时具备上述三个条件才有可能发生林火。可见在前二者不可改变时，狠抓火源管理，是控制林火最有效的方法。在现实工作中，决策者往往重视火灾后的扑救，认为把钱花在预防上是打“水漂”，甚至认为森林火灾预防就是喊喊口号，贴贴标语等，特别是基层管护站同志往往都配有罚款指标等硬任务，少有时间和精力抓森林火灾的预防工作，造成了“重扑救、轻预防”的错误观念和行为。

3、森林防火基础设施缺乏

近几年在韩城市社会主义新农村建设中对林区内通往村委的道路进行了水泥路面硬化，一定意义上提高了森林防火的快速反应能力，但与整个林区森林防火道路的总量相比还相差甚远，韩城林区目前尚有200公里的防火干道是上世纪林区伐木的运材便道，已近二十年没有进行过整修，其它支线自天保工程实施以来，再没有车辆进入，路面路基大部分彻底损坏已无法通行。仅有的一处防火瞭望台由于设施设备缺乏和观察人员业务素质较低等因素的影响形同虚设，扑火人员最基本的防火服、手电、头盔等得不到保证，扑火的基本工具就是农民家用的锨、镢等农具，方法原始，效果极差。

4、法律法规不能严格执行

目前在森林火灾的预防、扑救、查处等方面的法律法规都是20年前颁布的《森林防火条例》、《陕西省森林防火实施办法》。20年来，森林防火工作出现了许多新情况、新问题，原法律、法规的约束力已明显滞后。主要是对野外违章用火处罚较轻，起不到惩戒作用。二是近年来在林缘农田烧秸秆的多是林区留守人员，基本是一些60岁以上的老人、农村妇女和儿童，这些人家庭经济困难，难以处罚。三是对少数引发火警的当事人在执行经济赔偿时多数因家境贫寒而降格处理。而法律法规又没有其他形式的处罚。例如，2008年3月13日，雷寺庄林场护林员发现几处农民在林缘烧秸秆的现象，当事人是四名60岁以上的老人和两名农妇，可怜兮兮的，经过反复批评教育都说知道错了，但是经济处罚至今没能到位，其他群众纷纷效仿，境地令人尴尬。

三、森林防火长效机制的建立

所谓森林防火长效机制是指建立比较完整的森林防火预防体系和扑救体系，并利用完善的制度予以保证实施。根据不同的条件和不同的森林火险等级启动不同的预警机制，提升认为控制森林火灾发生的能力，将森林火灾发生次数和受害程度控制在较小范围内。

1、健全预防和扑救体系建设

预防体系的建立首先是在县（市）级森林防火体系指挥办公室设置专门机构，落实编制，配备专职人员的基础上，林场、林区乡镇建立相应的森林防火机构，配备1-2名专职工作人员，林区各村确定1名兼职森林防火负责人；其次是实行森林防火行政领导负责制，市于林场、乡镇，林场、乡镇与村，村与户层层签订森林防火责任书；三是加大森林防火的资金投入，重点是加强基础设施建设，提高森林防火的科技含量，如瞭望系统建设采用地面巡护、森林灾害远程视频监控、卫星热点监控相结合。扑救体系建设首先是指根据森林资源情况及人口密度，建立专业和义务森林消防队伍；其次是建立适合市场经济的森林防火有偿机制，提高扑火人员的积极性；第三是加强扑火指挥人员和扑救人员的培训，防止火灾现场“谁官大谁指挥”， “谁官大听谁的”等盲目蛮干或多个领导安排一个扑火队员干着干那，造成扑火队员无所适从的现象，讲究科学扑救，注重扑救实效。

2、建立长效的森林防火资金渠道

由于法律上对森林防火的资金来源未做明确规定，造成森林防火资金投入明显不足。以韩城市为例，虽然每次森林火灾的扑救都动用大量的人力和物力，例如，2012年4月25日查场南山的火警扑救长达四天，森林扑火直接费用高达300余万元。但是长效森林防火资金渠道，至今未能落实。笔者认为，森林防火工作是一项涉及人民生命财产安全的一项社会公益事业，应当建立由政府公共财政支出的长效机制，并建立相应的资金管理办法，确保专款专用。

3、建立长效的森林防火宣传机制

森林防火工作是一项社会性很强的工作，涉及农村千家万户。开展森林防火宣传教育，是建立健全森林防火长效机制的前提和基础。事实证明，做好森林防火的宣传教育工作，提高林区广大群众的森林防火意识，是预防减少森林火灾发生的有效手段。韩城市近年来95%以上的林火都是人为火源引发的，所以应当建立长效的森林防火宣传机制。首先是建立市、场（乡镇）、村三级森林防火宣传网络，加大宣传力度，达到妇孺皆知，人人明白；其次是有针对性地开展森林防火宣传活动，春节、清明、五一、国庆等节日及高森林火险等级天气时段是森林火灾的高发时节，须严格管理；三是森林防火戒严期，组织巡山队伍，坚持在重点林区宣传和巡护。韩城市雷寺庄林场在这方面进行了积极的探索，