国内外应急管理及应急通信发展概述

国内外应急管理及应急通信发展概述

应急管理，是人类面对灾害的一种有意识的综合防控管理和措施，是对突发事件的全过程管理，是一个动态的管理过程。作为应急管理的技术支撑手段，应急平台的研究和建设随着应急管理实践的逐步深入而逐渐展开。目前，我国和国外其他国家在应急管理及支撑技术应用方面都取得了显著成效。

一、国外应急发展情况

美国应急管理及技术发展概况

美国应急管理发展进程

美国作为西方发达国家的代表，其应急管理和应急管理支持技术的研究和实践自二战后就已经起步，并处于一事一议的处理阶段，随着战后经济的恢复和发展，灾难和事故频频发生，一事一议的处理方式凸显事故救灾的不连续和效率低下等问题。1950年，美国国会制定了联邦救灾计划（Federal Disaster Relief Program），从而使得应急救灾工作能够连贯有序地开展，但1950年的联邦救灾计划也仅仅是授权联邦政府协助州政府的应急救灾。在具体实践中，自然灾害的应急救援和灾后实际重建工作所需的应急能力往往超出地方州政府的能力范围。1966年美国国会通过了《灾难救助法案》（Disaster Relief Act），进一步拓展了联邦政府在灾后恢复重建等方面的救灾职责和权限。1979年，美国总统吉米·卡特组建美国应急管理署（Federal Emergency management Agency，FEMA），原来由总统和其他联邦部门承担的突发事件应急管理职责统一由应急管理署负责，其中包括国防部的国内防卫职责、住房和城市发展部的联邦灾害救助职责、公共服务监管机构的应急准备职责、科学和政策办公室的地震减灾职责等（总统令12148号），几乎所有自然灾害和人为灾难的应急准备、灾难减缓、应急响应和恢复重建等职责都归应急管理署负责。

为了对一般灾害（non-major disaster）的应急响应进行更有效的授权，美国国会开展了复杂的相关研究、梳理了各种救灾计划，并于1988年通过了斯坦福减灾与应急救援法案（Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act of 1988），该法案至今仍是美国应急管理署的职权依据。

2001年9月11日，美国世界贸易中心突发了令人震惊的恐怖袭击事件。2002年9月25日，美国国会通过了《国土安全法案》（The Homeland Security Act of 2002），成立了国土安全部，并将应急管理署合并到美国国土安全部。

针对联邦政府在应对卡特里娜飓风（Hurricane Katrina）灾害工作中的不足，2006年10月4日，美国国会通过了《卡特里娜灾后应急管理改革法案》（Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006），把应急准备职责提升至联邦政府级别。

近年来，美国应急管理发展迅速，应急立法活跃，除了关心受灾人员安全外，美国应急管理对象还涉及动物安全和救灾人员安全，比如，国会已经通过的《宠物撤退和运输标准法案》（Pets Evacuation and Transportation Standards Act）和正在推进的救灾预备役军人的健康保险立法等。

美国应急技术支撑平台

为了更好的开展应急管理工作，美国应急管理署（FEMA）围绕减灾、应急准备、应急反应和灾后恢复重建等核心工作，大力推进应急管理技术支撑的研究与建设。FEMA所从事业务的特殊性要求FEMA必须采用最快、最准确和最可靠的信息系统基础结构。1998年11月，FEMA公布了IT架构1.0版，其主要建议包括：高性能和高可用性的交换骨干网、通过现代压缩技术和带宽共享提高网络效率、集成语音、视频和数据通信服务、均衡使用公共交换网和VPN。2001年FEMA在美国IT管理改革法、美国预算管理办公室（OMB）备忘录M-97-16、

OMB通知A-130号的指导下，又重新制订了FEMA IT架构2.0版，并提出了实现e-FEMA的远景目标。目前，FEMA把所有电子存取和传送的服务统称为e-FEMA。当前，FEMA应急信息支持系统发展为国家灾害事件管理系统（National Incident Management System），其中包括指挥系统、预测预警系统、资源管理系统、演练培训系统等。

国家灾害事件管理系统在美国应急体系中起着关键作用，通过集群无线网、卫星通信等设施收集信息并加以分析观察，以起到预防在先，提前准备的作用。由于其警察、消防等部门都有各自的通讯系统，自成体系，频率、媒介各不相同，在调度指挥时需要联接互通，而网间联接设备，沟通了各系统之间的通讯联系，使各种通信网的利用率提高，联系高效，指挥灵活，保证了在紧急状态下应急指挥调度的效率。

应急运行调度中心通信指挥车设备完善，具有车载的自用无线集群系统，车载的办公系统，可与internet连接的双套的卫星系统。在应急指挥时，可以将平时各自独立使用的无线网如警察、消防及其它各系统互相连接，互相选叫，提高指挥的效率。

日本应急管理及技术发展概况

日本是一个自然灾害多发的国家，也是一个经济发达国家，一直以来比较注重灾害管理研究和应急管理体制、机制和技术等方面的建设，其发展历史可以追溯到上世纪50年代（二战后）。20世纪50年代，日本就制定了《灾害救助法案》、《消防组织法》等灾害管理法律，建立了以单项灾种管理为主的防灾救灾体制；60年代初，日本开始重视防灾救灾的综合管理，制定了《灾害应对基本法》，对地震、火山、台风等灾害实行全面预防和综合应对的管理体制；1995年阪神大地震后，针对重大灾害应对能力不足的现实，日本开始进行应急管理体制改革，把防灾救灾工作的最高决策机构“中央防灾会议”，从原来的国土厅改为内阁官房（中央政府办公厅），负责全面的防灾工作。

日本重视灾害和突发公共事件应急管理的技术支撑建设，逐步建立起了完善的应急信息化基础设施。

防灾通信网络

在突发公共事件应急信息化发展方面，日本政府从应急信息化基础设施抓起，建立起覆盖全国、功能完善、技术先进的防灾通信网络。防灾信息化建设在应急过程中显示出极端的重要性。为了准确迅速地收集、处理、分析、传递有关灾害信息，更有效地实施灾害预防、灾害应急以及灾后重建，日本政府于1996年5月11日正式设立内阁信息中心，以24小时全天候编制，负责迅速搜集与传达灾害相关的信息，并把防灾通信网络的建设作为一项重要任务。日本政府基本建立起了现今发达、完善的防灾通信网络体系，包括：以政府各职能部门为主，由固定通讯线路(包括影像传输线路)、卫星通信线路和移动通信线路组成的“中央防灾无线网”；以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”；以自治体防灾机构和当地居民为主的都道县府、市町村的“防灾行政无线网”；以及在应急过程中实现互联互通的防灾相互通信用无线网等。此外，还建立起各种专业类型的通信网，包括水防通信网、紧急联络通信网、警用通信网、防卫用通信网、海上保安用通信网以及气象用通信网等。

现代信息通信技术的应用

信息通信技术在突发公共事件应急中的应用方面，日本走在了国际的前列。主要包括使用移动通信技术、无线射频识别技术、临时无线基站、网络技术等。

移动通信技术的应用

日本是世界移动通信应用的大国，手机普及率非常高。日本SGI等公司开发出一种在自然灾害发生后确认人身安全的系统，中央和地方救灾总部通过网络向手机的主人发送确认是否安全的电子邮件，手机主人根据提问用手机邮件回复。这样，在救灾总部的信息终端上就会显示每一个受访者的位置和基本的状况，对做好灾害紧急救助工作十分有帮助。

无线射频识别技术的应用