集中连片特困地区的城镇化选择

集中连片特困地区的城镇化选择

作者:中国国际经济交流中心王军

我国集中连片特困地区到2020年前后的人口将达到 2.5亿。目前该地区的城镇化率仅有28.91%，即使届时该地区的城镇化达到40%，也将会有超过3000万的农村人口转移到城市，集中连片特困地区的城市数量、布局、吸纳能力如果无法满足这样的要求，必将引发一系列新的社会问题。

城镇化是经济社会发展的必然产物，是实现现代化的重要标志。但是，我国人口众多、城乡二元结构、特殊的地理环境与不同的人居环境等特殊国情还制约着我国城镇化进程的均衡发展。当前我国经济社会发展总体水平还不高，区域发展不平衡问题还比较突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，特别是集中连片特殊困难地区基本属于“老少边山穷”，扶贫开发任务异常艰巨，决定着这些地区的城镇化将是一项长期的任务。

集中连片特困地区的基本情况

我国集中连片特困地区系指六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州的14个片区。这14个连片特困地区里面，有7个位于西部地区，有2个位于中部地区，有2个位于中部-西部地区，各有1个位于东部地区、东部-西部地区、东北地区。这14个连片特困地区里面，有9个是少数民族地区，有8个是革命老区，有3个为边境地区，全部是生态功能区或者生态脆弱区。

集中连片特困地区城镇化的基本特征

1.区域不平衡性

集中连片特困地区的城镇化率和经济发展水平远远落后于全国的平均水平，即使与发展最为滞后的西部地区相比，差距也异常地大。而且这些地区包含了我国23.79%的县份，17.67%的人口，国土面积更是占据了我国40.81%。如果再加之国家确定的592个国定贫困县（有440个在连片特困区域内），这将约占全国31.21%县份、20.7%人口的和47.4%国土面积，共计832个需要国家进行重点帮扶。这些地方，将是今后我国城镇化和经济社会发展任务最繁重、最艰巨的区域。集中连片特困地区的人均GDP和人均财政只达到了全国平均水平的26.39%和11.13%。

2.资源约束性

集中连片特困地区全部是生态功能区或者生态特别脆弱区，耕地面积更加有限，水资源要么严重短缺，要么就是水源地，无法通过大规模的工业化来带动城镇化的发展。此外，很多地区不适宜人类居住，集中连片特困地区基本属于适宜度III类和II类，不利于城镇化，也不利于经济活动的开展。

3.发展格局多样性

集中连片特困地区自然条件恶劣，在大山区、大戈壁、大沙漠，交通极不便利，人烟稀少的情况下，非常不适合于城市的产生和发展，几乎不可能形成大城市，即使是实现城市化，也只能是中小城市或者城镇。总体而言，这些地区的中小城市或者城镇缺乏产业发展机会，所能提供的就业岗位不足，对人口的集聚能力较低，难以发挥对乡村地区的发展带动和农业服务支撑作用。在自然条件极其恶劣，经济发展极为落后的区域则没有必要也不应实现城镇化，而以加大生态建设和环境保护力度，从源头上扭转生态恶化趋势为重点。

4.发展方式粗放性

我国城市化已进入快速发展和矛盾突出的关键时期。集中连片特困地区里面部分城市依靠投资拉动的发展模式，有力支撑了本地区的经济快速发展，于此同时也造成城镇土地利用粗放、

资源消耗高、环境问题严重、地方特色和文化丧失等问题。由于发展的相互竞争，使得部分城市在本级财政严重不足的情况下，依靠土地出让收入、补贴工业化发展需要的零地价。另外，集中连片特困地区很多地方富含有矿产资源和能源，在一定时期的过度依赖，既造成了经济结构的粗放、单一，还破坏了生态，污染了环境。

政策建议

1.国家层面做好集中连片特困地区统筹城乡发展、推动新型城镇化的规划。

从整体性、全面性、复杂性和可持续性上，科学把握统筹城乡发展的内在要求，从国家层面制定推进集中连片特困地区新型城镇化的规划，是实现我国经济社会又好又快发展的必然要求。既要跟上全国城镇化的步伐，又不盲目追求高指标、高比例，重点关注和解决好民生问题、资源环境问题、社会公平问题。

2.我国集中连片特困地区城镇化进程要与新一轮扶贫攻坚开发有机地结合起来。

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》在基本原则中明确要求统筹兼顾，科学发展。坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合，与生态建设、环境保护相结合。在最近陆续出台的14个特困地区的区域发展和扶贫攻坚规划中，明确了坚持加快发展与扶贫攻坚相结合、坚持加快发展与生态建设相结合、坚持加快发展与改革开放相结合、坚持统筹协调与突出重点相结合、坚持国家支持与自力更生相结合的原则，并从空间布局、基础设施建设、产业发展、农村基本生产生活条件、就业与农村人力资源开发、社会事业发展与公共服务、生态建设和环境保护、改革创新、政策支持等方面进行了规划，安排了项目。

需要特别指出的是，各个规划中都提到了要积极稳妥地推进户籍管理制度改革，继续探索建立城乡统一的户口登记制度，这是实现城镇化与扶贫攻坚开发有机结合的关键，还需要加大力度，明确改革的具体措施。

3.加大体制机制创新，进一步推动生产要素在城乡之间的自由流动。

体制机制的障碍是城镇化发展的最大障碍，体制机制的创新是推进新型城镇化的根本途径。当前我国存在的种种制度缺陷，严重妨碍了新型城镇化的步伐。特别是横亘在城乡之间阻碍生产要素在城乡之间自由流通的各项制度，无法建立起统筹城乡发展的经济体系，无法更加有效地推动新型城镇化和社会主义新农村的建设。

完善的市场机制，基本作用就是实现资源的有效配置，以各种方式推动经济的发展和效率的提高。当前，我们的农业农村经济发展滞后，很大一个原因在于农业农村市场的培育缓慢和建设滞后，由此使得推动农业农村发展的三个基本要素受到影响，即组织化程度偏低从而使得商品规模偏小，资金有效使用量偏低不能满足生产扩大的需要，技术掌握程度偏低不能适应农业现代化需要和在城市中就业创业的需要。因此，建立起合理流动的要素市场，就需要推动农村产权改革、深化农村金融改革、加大土地流转力度、强化劳动技能培训，建立起土地、资本、劳动力、技术、信息等资源的有效使用体系，建立起一个覆盖城乡全域的行之有效的市场制度，是统筹城乡发展，推进新型城镇化的关键。